Il D.L. 23 settembre 2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, allo scopo di semplificare le modalità di dismissione di beni immobili, ha introdotto una procedura di privatizzazione del patrimonio immobiliare pubblico articolata essenzialmente in due passaggi.
In primo luogo, è stata affidata all’Agenzia del demanio la ricognizione:
1) dei beni immobili di proprietà dello Stato, distinti tra beni demaniali e beni facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile;
2) dei beni immobili di proprietà degli enti pubblici non territoriali;
3) dei beni immobili non strumentali in precedenza attribuiti a società a totale partecipazione pubblica, riconosciuti di proprietà dello Stato;
4) dei beni immobili di proprietà dello Stato ubicati all’estero.
I decreti adottati dall’Agenzia del demanio hanno valore dichiarativo della proprietà.
La ricognizione è estesa anche ai beni di regioni, province, comuni e altri enti locali che ne facciano richiesta e ai beni utilizzati per uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, con il consenso del proprietario.
In secondo luogo si è previsto il ricorso alla tecnica della cartolarizzazione attraverso il trasferimento degli immobili da cedere alle società veicolo.
La cartolarizzazione è una tecnica
finanziaria intesa a consentire la conversione di attività non agevolmente
negoziabili, quali gli immobili di proprietà pubblica, in strumenti finanziari
più facilmente collocabili sui mercati.
In particolare,
gli immobili sono trasferiti ad una o più società a responsabilità limitata
(c.d. società veicolo), appositamente costituite[1], che ne finanziano
l'acquisto attraverso l’emissione di titoli o mediante finanziamenti acquisiti
da terzi.
La società
veicolo versa l’importo raccolto attraverso tali operazioni, a titolo di
“prezzo iniziale”, agli enti che hanno ceduto gli immobili.
Per ogni
operazione di cartolarizzazione sono individuati, con decreto del Ministro
dell’economia e delle finanze, i beni immobili destinati al soddisfacimento dei
diritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti. Tali beni e
ogni altro diritto acquisito nell’ambito dell’operazione costituiscono
patrimonio separato a tutti gli effetti da quello della società veicolo e da
quello delle altre operazioni. Delle obbligazioni nei confronti dei
portatori dei titoli, dei soggetti concedenti i finanziamenti e di ogni altro
creditore, risponde esclusivamente il patrimonio separato (c.d. principio della
“segregazione”).
La società
veicolo gestisce gli immobili e li rivende sul mercato. I flussi derivanti
dalla gestione e dalla vendita degli immobili sono utilizzati per il rimborso
del debito e degli interessi e oneri accessori, delle commissioni ai soggetti
terzi e degli altri costi.
L'eventuale
residuo costituisce il cosiddetto prezzo "differito" da retrocedere
all'originario titolare del diritto di proprietà.
In attuazione del D.L. n. 351 del 2001 sono state finora
realizzate due operazioni di cartolarizzazione, indicate come SCIP1 e SCIP2, principalmente riferite agli
immobili degli enti previdenziali.
L’operazione SCIP 1 è stata avviata nel dicembre
2001 con la cessione di 27.250 unità ad uso residenziale e di 262 immobili ad
uso commerciale, per un valore lordo complessivo inizialmente valutato in 5.100
milioni di euro e poi rideterminato in 3.830
milioni di euro[2],
da parte di sette enti previdenziali pubblici (Enpals, Inail, Inpai, Inpdap,
Inps, Ipost e Ipsema) alla società veicolo (SCIP), costituita ad hoc.
Secondo i dati
riportati nella relazione del Governo al Parlamento (presentata nel mese di
novembre 2004, relativa al primo semestre 2004 - doc. CL, n. 7), a fronte della
cessione degli immobili, la società SCIP ha corrisposto agli enti cedenti il ricavo, al netto delle spese, di due
emissioni di titoli rispettivamente di 1.000 e 1.300 milioni di euro, per un
ammontare complessivo di 2.300 milioni
di euro.
Gli incassi delle rivendite degli immobili
sul mercato da parte di SCIP 1 ammontano a 2.365
milioni di euro per l’anno 2002 e a 1.009
milioni di euro per l’anno 2003. Nel corso dell’anno 2004 si è
registrato un incasso di 345 milioni di
euro, mentre nel primo semestre del
2005 sono stati incassati 48 milioni
di euro. Al 30 giugno 2005 risultavano invendute ulteriori 364 unità
residenziali per un controvalore di circa 48 milioni di euro[3].
Le vendite sono tuttora in corso.
Come comunicato dal
Ministero dell’economia e delle finanze il 23 dicembre 2003, il ricavato delle
vendite degli immobili ha permesso a SCIP di rimborsare interamente la prima
serie di titoli nel dicembre 2002 e la seconda serie nel dicembre 2003.
L’operazione SCIP2 è stata avviata nel dicembre 2002
con la cessione di 53.241 unità ad uso residenziale e di 9.639 unità
immobiliari ad uso commerciale, per un valore lordo complessivo pari a circa 7.787 milioni di euro, da parte dei
medesimi enti previdenziali pubblici e dello Stato alla società veicolo (SCIP).
A fronte della cessione degli immobili, la società SCIP ha corrisposto ai
soggetti cedenti, al netto delle spese, il ricavo
di cinque emissioni di titoli per un ammontare complessivo di 6.637 milioni di euro. I problemi
incontrati dall’operazione[4]
hanno causato un rallentamento delle vendite, che ha reso necessaria la ristrutturazione del debito di SCIP2,
effettuata nel mese di aprile 2005 mediante l’emissione di tre nuove serie di
titoli per un ammontare complessivo di 4.370
milioni di euro[5].
Dopo la sopra
ricordata fase di stallo registrata nel 2004, le vendite effettuate nel 2005 hanno comportato ricavi per complessivi 605 milioni di euro, nel primo semestre, e 632 milioni di euro,
nel secondo semestre. Al 31 dicembre 2005 risultavano invendute
circa 33.080 unità immobiliari, di cui 25.500 unità residenziali occupate,
1.900 unità residenziali libere, 4.442 unità non residenziali occupate e 1.243
unità non residenziali libere[6].
Una terza operazione
di cartolarizzazione (SCIP 3),
avente ad oggetto immobili del Ministero
della difesa, non più utili ai fini istituzionali, è stata avviata ai sensi
dell’articolo 1, comma 443, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge
finanziaria per il 2005) (v. scheda Le
dismissioni della Difesa). Si è proceduto finora soltanto
all’individuazione dei beni immobili da dismettere, mediante il decreto del
Direttore generale dei lavori e del demanio del Ministero della difesa, di
concerto con il direttore dell'Agenzia del demanio, del 28 febbraio 2005
(pubblicato nella Gazzetta ufficiale
20 giugno 2005, n. 141).
Le procedure per la vendita delle unità immobiliari residenziali sono disciplinate dall’articolo 3 del citato D.L. n. 351 del 2001, nonché dai decreti ministeriali, di natura non regolamentare, del Ministro dell’economia, che trasferiscono i beni immobili alle società veicolo. Oltre che alle operazioni di cartolarizzazione poste in essere in attuazione del D.L. n. 351 del 2001, queste procedure si applicano alle alienazioni di beni immobili di proprietà degli enti previdenziali pubblici, anche se ricompresi in precedenti programmi straordinari di alienazione[7], purché tali immobili non siano stati ancora venduti alla data del 31 ottobre 2001.
In favore dei conduttori delle unità immobiliari è riconosciuto il diritto di opzione per l’acquisto, con possibilità, in caso di reddito familiare inferiore a determinati limiti, di accendere un mutuo a tasso agevolato finalizzato all’acquisto stesso. Ai conduttori ultrasessantacinquenni è consentito anche l’acquisto del solo diritto di usufrutto. In tal caso viene alienata la nuda proprietà.
Il prezzo di vendita delle unità immobiliari è determinato sulla base delle valutazioni correnti di mercato, prendendo a riferimento i prezzi effettivi di compravendite di unità immobiliari aventi caratteristiche analoghe. L’esatta determinazione del prezzo di vendita di ciascuna unità immobiliare può essere affidata all’Agenzia del territorio e a società aventi particolare esperienza nel settore immobiliare[8].
Le unità immobiliari sono offerte in opzione ai conduttori al prezzo di mercato, determinato nei modi indicati, diminuito del 30 per cento. I conduttori possono godere di un’ulteriore riduzione del prezzo se acquistano, a mezzo di mandato collettivo, un numero di unità immobiliari che rappresenta almeno l'80 per cento delle unità complessive dell'immobile, al netto di quelle libere. Uno sconto di minore entità è riconosciuto ai conduttori che acquistano, a mezzo di mandato collettivo, un numero di unità immobiliari che rappresenta almeno il 50 per cento, ma meno dell'80 per cento, delle unità complessive dell'immobile, al netto di quelle libere[9].
Le unità immobiliari libere e quelle per le quali i conduttori non hanno esercitato il diritto di opzione per l’acquisto sono poste in vendita al miglior offerente, individuato con procedura competitiva, come disciplinata dai decreti che trasferiscono i beni immobili alle società veicolo.
Nel caso di aggiudicazione dell’unità immobiliare ad un prezzo inferiore a quello di esercizio dell’opzione, ai conduttori è riconosciuto il diritto di prelazione per l’acquisto al prezzo determinato in sede di asta.
I diritti dei conduttori, che spettano anche ai familiari e agli eredi conviventi, sono riconosciuti alla seguenti condizioni:
§ i conduttori devono essere in regola con il pagamento dei canoni e degli oneri accessori;
§ non deve essere stata accertata l’irregolarità della locazione;
§ i conduttori o gli altri membri conviventi del nucleo familiare non possono essere proprietari di altra abitazione adeguata alle esigenze del nucleo familiare nel comune di residenza.
L’articolo 7-bis del D.L. 30 settembre 2005, n. 203,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, ha esteso i
diritti spettanti ai conduttori ai
seguenti soggetti:
§ occupanti di unità immobiliari ad uso residenziale
degli enti previdenziali i quali erano privi
del titolo alla data di entrata in vigore del citato D.L. n. 351 del 2001
(26 settembre 2001);
§ conduttori in base ad assegnazione irregolare avvenuta entro la suddetta data.
Le unità immobiliari acquistate per effetto dell’esercizio del diritto di opzione e di prelazione non possono essere alienate (a pena di nullità dell’atto) prima che siano trascorsi cinque anni dalla data dell’acquisto.
Una disciplina particolare è dettata per gli immobili di pregio. Tali immobili sono individuati, su proposta dell’Agenzia del territorio, dai decreti che trasferiscono gli immobili alle società veicolo. Sono in ogni caso considerati di pregio gli immobili situati nei centri storici urbani, ad eccezione di quelli, espressamente indicati nei suddetti decreti su proposta della medesima Agenzia, che versano in stato di degrado e per i quali sono necessari interventi di restauro e di risanamento conservativo, ovvero di ristrutturazione edilizia.
A differenza delle
altre unità immobiliari ad uso residenziale, per gli immobili di pregio:
§ non è concesso ai conduttori, che esercitano
il diritto di opzione, lo sconto del 30 per cento sul prezzo, né gli ulteriori
abbattimenti riconosciuti per l’acquisto a mezzo di mandato collettivo;
§ non è prevista la nullità degli atti di
alienazione posti in essere prima che siano trascorsi cinque anni dalla data
dell’acquisto, quando questo è stato effettuato in seguito all’esercizio del
diritto di opzione o di prelazione.
L’individuazione degli immobili di pregio è stata oggetto di controversie tra i conduttori e il Ministero
dell’economia, con presentazione di ricorsi agli organi di giustizia
amministrativa. In materia è stata inoltre presentata una proposta di legge[10]
diretta ad abrogare la disciplina speciale relativa alla cartolarizzazione
degli immobili di pregio. A tale eventualità il Governo si è dichiarato
contrario per le conseguenze di carattere finanziario che l’abrogazione avrebbe
comportato[11].
A questo proposito
si ricorda che due immobili siti in Roma, nei pressi del Colosseo,
inizialmente considerati di pregio, sono stati esclusi dalle operazioni di
cartolarizzazione[12], per evitare che
fossero venduti alle condizioni agevolate previste dal D.L. n. 351 del 2001,
dopo che il giudice amministrativo aveva negato la sussistenza della qualifica
di pregio.
Il momento al quale fare riferimento per la determinazione del prezzo di vendita delle unità immobiliari ad uso residenziale non di pregio, per le quali i conduttori abbiano manifestato volontà di acquisto (indipendentemente dal ricevimento di un’apposita offerta), nel periodo compreso tra il 26 settembre e il 31 ottobre 2001, è stato oggetto di una serie di interventi normativi tra loro contrastanti[13], che si sono conclusi con l’emanazione di un apposito decreto-legge[14]. In base alla normativa vigente, nei casi in cui la volontà di acquisto sia stata manifestata nei termini sopra indicati, a mezzo di lettera raccomandata con avviso di ricevimento, la determinazione del prezzo e delle condizioni di vendita delle unità immobiliari oggetto della norma deve essere effettuata con riferimento ai valori del mese di ottobre 2001. Il D.L. n. 41 del 2004 ha inoltre riconosciuto agli acquirenti degli immobili già venduti alla data della sua entrata in vigore il diritto al rimborso del maggior prezzo eventualmente pagato[15].
L’incertezza conseguente alla citata successione di interventi normativi ha di fatto bloccato le operazioni di vendita per quasi un anno ed ha comportato la sopra ricordata ristrutturazione del programma esecutivo dell’operazione SCIP 2.
Anche la disciplina per la vendita delle unità immobiliari ad uso diverso da quello residenziale è contenuta nell’articolo 3 del D.L. n. 351 del 2001, con le successive modificazioni, tra le quali si segnala in particolare l’articolo 26 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.
Ai conduttori delle unità immobiliari ad uso diverso da quello residenziale è riconosciuto il diritto di opzione per l’acquisto in forma individuale al prezzo di mercato. Non è prevista la riduzione del 30 per cento, riconosciuta ai conduttori acquirenti di unità immobiliari ad uso residenziale non di pregio.
Nell’ipotesi di vendita in blocco, i conduttori di unità immobiliari ad uso diverso da quello residenziale hanno diritto di opzione a mezzo di mandato collettivo, a condizione che questo sia conferito da conduttori che rappresentino il 100 per cento delle unità facenti parte del blocco oggetto di vendita.
Nel caso di aggiudicazione dell’unità immobiliare ad un prezzo inferiore a quello di esercizio dell’opzione, anche ai conduttori di unità immobiliari ad uso diverso da quello residenziale è riconosciuto il diritto di prelazione per l’acquisto al prezzo determinato in sede di asta. Il diritto di prelazione eventualmente spettante ai sensi di legge ai conduttori delle singole unità immobiliari suddette può essere esercitato unicamente in caso di vendita frazionata degli immobili.
Per gli acquirenti di immobili ad uso diverso da quello residenziale non è stabilita nullità degli atti di disposizione posti in essere prima che siano trascorsi cinque anni dalla data dell’acquisto.
Il citato articolo 3 del D.L. n. 351 del 2001, in seguito alle modifiche introdotte dall’articolo 28 del D.L. n. 269 del 2003, disciplina inoltre la cessione di terreni pubblici. Agli affittuari dei terreni è riconosciuto il diritto di opzione al prezzo di mercato, diminuito del 30 per cento. Particolari condizioni sono riconosciute agli affittuari coltivatori diretti o imprenditori agricoli che esercitano il diritto di opzione per l'acquisto.
Per ulteriori approfondimenti sul tema della cartolarizzazione degli immobili pubblici si rinvia alla relazione della Corte dei conti n. 4/2006/G dell’11 aprile 2006, recante “Analisi dei risultati delle cartolarizzazioni”.
[1] Le società veicolo, ai sensi dell’articolo 2 del D.L. n. 351 del 2001, sono società a responsabilità limitata con capitale iniziale di 10.000 euro, aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di una o più operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato e degli altri enti pubblici. Le società possono essere costituite anche con atto unilaterale del Ministero dell'economia e delle finanze.
[2] Si vedano le relazioni del Governo al Parlamento doc. CL, n. 3 (trasmessa il 14 gennaio 2003) e doc. CL, n. 4 (trasmessa il 2 aprile 2003).
[3] Dato riportato nella relazione del Governo al Parlamento (trasmessa il 27 aprile 2006 e relativa al primo semestre 2005 - doc. CL, n. 9). La relazione della Corte dei conti n. 4/2006/G dell’11 aprile 2006, pag. 191, concernente l’indagine sui risultati delle cartolarizzazioni, indica tuttavia in 1.283 gli immobili residenziali invenduti alla data del 31 ottobre 2005 (pari al 4,7% del portafoglio originario).
[4] Tra le difficoltà sopravvenute nell’operazione si possono ricordare gli interventi normativi (articolo 26 del D.L. n. 269 del 2003 e il D.L. n. 41 del 2004) che hanno modificato, nel corso dell’esecuzione, la disciplina relativa alla rivendita degli immobili oggetto della cartolarizzazione.
[5] Si veda il D.M. 18 aprile 2005 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 116 del 20 maggio 2005).
[6] Dati riportati nelle relazioni del Governo al Parlamento, trasmesse nel mese di aprile 2006, e relative al primo semestre 2005 (doc. CL, n. 9) e al secondo semestre 2005 (doc. CL, n. 10).
[7] Si tratta dei programmi disposti dall’articolo 7 del D.L. 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140.
[8] Per quanto riguarda la determinazione del prezzo delle unità immobiliari ad uso residenziale non di pregio, per le quali i conduttori abbiano manifestato la volontà di acquisto mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento tra il 26 settembre e il 31 ottobre 2001, si veda infra.
[9] L’entità degli sconti per l’acquisto a mezzo di mandato collettivo è determinata dai decreti ministeriali di trasferimento degli immobili alle società veicolo, mentre la legge si limita a stabilire che lo sconto per l’acquisto effettuato da almeno il 50 per cento (ma meno dell’80 per cento) dei conduttori non può essere superiore all’8 per cento. Generalmente lo sconto per l’acquisto effettuato da almeno l’80 per cento dei conduttori non supera il 15 per cento. Si segnala che, nel fissare tali sconti, i decreti ministeriali favoriscono gli acquisti di un numero maggiore di unità immobiliari in cifra assoluta.
[10] Proposta di legge Cennamo ed altri n. 5478. La proposta è stata esaminata dalla Commissione VI (Finanze) della Camera nel periodo giugno-ottobre 2005.
[11] Si veda in particolare l’audizione del Sottosegretario di Stato per l’economia e le finanze on. Armosino presso la Commissione di vigilanza sugli enti previdenziali, nella seduta del 6 aprile 2005.
[12] Articolo 11-quinquies, comma 7, del D.L. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248.
[13] Si tratta delle seguenti norme:
- articolo 3, comma 20, secondo periodo, del D.L. n. 351 del 2001, come modificato dalla legge di conversione n. 410 del 2001, il quale ha riconosciuto il diritto dei conduttori sopra indicati di acquistare alle condizioni in vigore nel mese di ottobre 2001;
- articolo 29, comma 9, del D.L. n. 269 del 2003, il quale ha abrogato l’articolo 3, comma 20, secondo periodo, del D.L. n. 351 del 2001;
- articolo 3, comma 134, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge finanziaria per il 2004), il quale ha reintrodotto la disposizione già contenuta nell’articolo 3, comma 20, secondo periodo, del D.L. n. 351 del 2001.
[14] D.L. 23 febbraio 2004, n. 41, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2004, n. 104, recante “Disposizioni in materia di determinazione del prezzo di vendita di immobili pubblici oggetto di cartolarizzazione”.
[15] Le operazioni di rimborso sono state disciplinate dal D.M. 20 aprile 2005 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale 3 giugno 2005, n. 127) e avrebbero dovuto essere completate entro il 31 dicembre 2005.