La strategia complessiva della politica fiscale della Commissione europea è stata delineata nella comunicazione COM (2001) 260 del 23 maggio 2001, che – esclusa la necessità di un’armonizzazione globale dei sistemi tributari degli Stati membri, anche in considerazione dei princìpi di proporzionalità e sussidiarietà – ha indicato come oggetti principali dell’azione dell’Unione l’eliminazione degli ostacoli fiscali alle attività economiche transfrontaliere e la lotta contro la concorrenza fiscale dannosa, nel più ampio quadro delle politiche di sviluppo definite nel marzo 2000 dal Consiglio europeo nella riunione di Lisbona.
La disciplina delle imposte sui redditi delle persone fisiche spetta all’esclusiva competenza degli Stati membri, i quali debbono tuttavia assicurare il rispetto dei princìpi comunitari in materia di libera circolazione (dei servizi, dei lavoratori e dei capitali) e di libero stabilimento. Misure di coordinamento sono quindi possibili per eliminare differenze di trattamento, fenomeni di doppia imposizione o di mancato assoggettamento ad imposta, nonché pratiche di evasione fiscale transfrontaliera. Alcune iniziative sono state assunte dalla Commissione con comunicazioni relative al regime tributario dei trattamenti pensionistici [COM (2001) 214 del 19 aprile 2001] e alle imposte sui dividendi [COM (2003) 810 del 19 dicembre 2003].
La direttiva 2003/48/CE del Consiglio in materia di tassazione dei redditi da risparmio sotto
forma di pagamenti di interessi[1] ha stabilito i princìpi
cui debbono informarsi gli ordinamenti nazionali per evitare distorsioni
nell’ambito della libera circolazione dei capitali e assicurare un’effettiva
imposizione secondo le regole dello Stato di residenza. A quest’effetto è stato
previsto lo scambio automatico d’informazioni, con obblighi a carico degli
intermediari. Un regime transitorio particolare è stato previsto per il Belgio,
il Lussemburgo e l’Austria, i cui ordinamenti non permettono un’immediata
partecipazione allo scambio di informazioni: in
mancanza di assenso del beneficiario alla comunicazione di informazioni allo
Stato di residenza, essi applicheranno una ritenuta alla fonte – in misura
crescente dal 15 al 35 per cento – riversando i tre quarti del provento allo
Stato di residenza del beneficiario stesso. La cessazione del regime
transitorio è subordinata alla conclusione degli accordi con la Svizzera, il
Liechtenstein, San Marino, Monaco e Andorra per lo scambio automatico d’informazioni
o l’applicazione di analoga ritenuta e all’impegno
degli Stati Uniti d’America ad assicurare lo scambio d’informazioni su
richiesta. La conclusione degli accordi con i suddetti cinque Stati europei,
intervenuta nel 2004, ha consentito l’applicazione della direttiva dal 1°
luglio 2005.
Le linee d’azione relative all’imposizione sui redditi delle imprese sono state indicate dalla Commissione nella comunicazione COM (2001) 582 del 23 ottobre 2001, che – con la successiva comunicazione COM (2003) 726 del 24 novembre 2003 – ha prefigurato come obiettivo finale l’adozione di un imponibile comune consolidato attraverso l’impiego dei conti finanziari come fondamento per la determinazione di una base imponibile unica.
La direttiva 2003/49/CE del Consiglio, concernente il regime fiscale comune applicabile ai pagamenti di interessi e di canoni fra società consociate di Stati membri diversi, per contrastare i fenomeni di doppia imposizione riferiti a gruppi transnazionali, ha eliminato l’imposizione alla fonte sui pagamenti di interessi e canoni fra società consociate stabilite in Stati membri diversi[2]. La direttiva 2003/123/CE ha poi esteso, al medesimo fine, l’ambito di applicazione delle disposizioni che esentano dalle ritenute alla fonte dividendi e altre distribuzioni di utili pagati dalle società figlie alle proprie società madri[3].
Infine, la direttiva 2005/19/CE del Consiglio ha modificato
le disposizioni sul regime fiscale comune relativo a fusioni, scissioni, conferimenti d'attivo e scambi d'azioni
concernenti società di Stati membri diversi, disciplinandone fra l’altro
l’applicazione alle nuove figure della società europea e della società
cooperativa europea[4],
nonché alle ipotesi di trasparenza fiscale contemplate
negli ordinamenti nazionali.
In materia di imposta sul valore aggiunto, il regolamento (CE) n. 1798/2003 ha riorganizzato la cooperazione amministrativa in materia d'imposta sul valore aggiunto per accrescerne l’efficacia[5]. Particolare attenzione al crescente problema delle cosiddette “frodi carosello”[6] è stata sollecitata dalla relazione presentata dalla Commissione il 20 ottobre 2003 [COM (2003) 614] sull’attuazione del programma di miglioramento del sistema IVA[7]. Da ultimo, il regolamento (CE) n. 1777/2005 del Consiglio, del 17 ottobre 2005, ha inteso provvedere ad un’applicazione più uniforme della disciplina da parte degli Stati membri, con particolare riguardo al luogo di tassazione e alla base imponibile di determinate operazioni, all’ambito di efficacia di alcune esenzioni previste e alla determinazione della nozione di servizio fornito per via elettronica.
La direttiva 2001/115/CE del Consiglio è intervenuta sulle modalità di fatturazione, sia con
alcune misure semplificatrici, sia per regolare l’uso della fattura elettronica
salvaguardando le possibilità di controllo dell'amministrazione tributaria[8].
La direttiva 2002/38/CE del Consiglio ha modificato il regime di tassazione dei servizi di radiodiffusione e di televisione e dei servizi prestati tramite mezzi elettronici, introducendo altresì norme speciali per i prestatori di servizi non stabiliti nell’Unione[9], mentre la direttiva 2003/92/CE del Consiglio ha innovato le norme sul luogo di cessione di gas e di energia elettrica per evitare fenomeni di doppia imposizione connessi alla particolare natura dei beni[10].
La direttiva 2006/18/CE del Consiglio, del 14 febbraio 2006 ha autorizzato l’applicazione di aliquote ridotte alle forniture di teleriscaldamento nonché, fino al 2010, a taluni servizi caratterizzati da alta intensità di lavoro, incaricando inoltre la Commissione di valutare l’incidenza dell’eventuale applicazione di aliquote ridotte ai servizi prestati localmente, compresi i servizi di ristorazione.
Nel corso degli anni 2003 e 2004 è stata esaminata una proposta di direttiva avanzata dalla Commissione relativamente all’imposta sul valore aggiunto nel settore postale [COM (2004) 468], volta ad assoggettare a questo tributo i servizi resi da operatori pubblici – attualmente esenti – per evitare distorsioni della concorrenza nei riguardi degli operatori privati. La proposta, emendata a seguito della lettura del Parlamento europeo, non è stata finora deliberata dal Consiglio.
Infine, alcuni interventi hanno riguardato direttamente le caratteristiche di funzionamento del sistema dell’IVA: così, la direttiva 2004/7/CE ha modificato le regole procedurali per la decisione del Consiglio sulle richieste di deroga in materia di IVA e per l’adozione delle norme di applicazione dell’imposta, mentre la direttiva 2005/92/CE del Consiglio ha prorogato al 2010 la determinazione della misura minima dell’aliquota normale nel 15 per cento.
Nel settore delle accise,
la direttiva 2002/10/CE del Consiglio ha modificato importi e struttura
dell’accisa sui tabacchi lavorati[11]. La direttiva 2003/96/CE
del Consiglio ha invece riorganizzato il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e
dell'elettricità, estendendo al carbone, ai gas naturali e all’elettricità
il ravvicinamento delle aliquote d’accisa prima limitato ai soli olî minerali[12]. In materia di alcol e bevande
alcoliche, la Commissione ha presentato una relazione [COM (2004) 223 del
26 maggio 2004], allo scopo di aprire la discussione circa l’opportunità di una
maggiore convergenza negli importi di tassazione applicati dagli Stati membri.
Un programma di informatizzazione dei sistemi
attraverso cui i beni soggetti ad accisa sono trasferiti in sospensione
d’imposta all’interno dell’Unione è stato adottato con decisione del Consiglio
il 16 giugno 2003 (1152/2003/CE). Tale programma interesserà circa 80.000
imprese e operatori individuali, con oneri elevati, ma
ritenuti congrui rispetto all’entità dell’evasione stimata, che dovrebbe essere
ridotta dalle nuove misure.
La strategia in materia doganale è stata delineata dalla Commissione con la comunicazione COM (2001) 51 dell’8 febbraio 2001, che, sulla base di un’analisi delle tendenze evolutive del commercio internazionale, dell’ordinamento comunitario e delle tipologie di frode rilevate, ìndica alcune iniziative di carattere legislativo, organizzativo e di formazione volte a rafforzare e adeguare il sistema doganale comunitario. La comunicazione COM (2003) 452 del 24 luglio 2003 ha proposto un complesso di misure per la redistribuzione delle competenze fra gli uffici, il miglioramento delle procedure di cooperazione e scambio d’informazioni e la semplificazione delle procedure con la partecipazione degli operatori commerciali (con l’introduzione della nozione di «operatore economico autorizzato»). Le conseguenti modificazioni al codice doganale comunitario, emanato con il regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, sono state adottate il 13 aprile 2005 con il regolamento (CE) n. 648/2005 del Parlamento europeo e del Consiglio. Un progetto ulteriore di semplificazione prevede l’adozione di procedure automatizzate, attraverso l’interconnessione dei sistemi informatici nazionali.
Una comunicazione della Commissione [COM (2002) 431 del 9
settembre 2002] ha preso in considerazione il regime d’imposizione sui veicoli non commerciali, in
relazione agli ostacoli al libero mercato che possono provenire dalle
tasse di immatricolazione. A questo riguardo, si è raccomandato di adottare un
metodo di tassazione che consideri l’entità delle emissioni di
anidride carbonica; è stata altresì suggerita l’armonizzazione dei
sistemi nazionali delle tasse di circolazione.
Altre iniziative hanno riguardato le procedure di cooperazione e mutua assistenza, che la direttiva 2001/44/CE del Consiglio ha esteso al recupero di crediti riferiti alle imposte sui redditi e sul capitale e alle imposte sui premi d’assicurazione[13]. Ulteriori adeguamenti relativi alla cooperazione amministrativa sono stati operati con i regolamenti (CE) n. 1978/2003 del Consiglio, in materia di imposta sul valore aggiunto, e n. 2073/2004 del Consiglio, in materia di accise; con la direttiva 2004/56/CE del Consiglio, in materia di imposte dirette[14]. Il 3 dicembre 2002, la Commissione ha adottato il programma Fiscalis 2003-2007, consistente in misure di rafforzamento dei sistemi di scambio elettronico di informazioni tra le amministrazioni finanziarie nazionali e iniziative di formazione per funzionari ed esperti, poi esteso ai nuovi Stati membri[15].
L’ingresso di dieci nuovi Stati membri nell’Unione (trattato di Atene del 16 aprile 2003, in vigore dal 1° maggio 2004) ha comportato l’allineamento dei rispettivi regimi d’imposizione indiretta ai princìpi comunitari, con la previsione di transitorie norme di deroga (specialmente riferite a IVA e accise) per consentirne il graduale adeguamento.
Un’ipotesi di riorganizzazione del finanziamento dell’Unione è stata presentata nella relazione della
Commissione sul funzionamento del sistema di risorse proprie [COM 2004) 505 del
14 luglio 2004], che ha prefigurato un differente assetto, incentrato su una
nuova risorsa propria – sostitutiva di entrate esistenti
– fondata o sulla tassazione dei consumi energetici, o sull’imposta sul valore
aggiunto, ovvero sulla tassazione delle società.
[1] Recepita con
D.Lgs. 18 aprile 2005, n. 84.
[2] Recepita con D.Lgs.
30 maggio 2005, n. 143.
[3] Termine di recepimento: 1° gennaio 2005. La delega legislativa per il recepimento è contenuta nell’allegato B alla L. 25 gennaio 2006, n. 29 (Legge comunitaria 2005).
[4] Introdotte e disciplinate
rispettivamente dal regolamento (CE) n. 2157/2001 del Consiglio, con la
direttiva 2001/86/CE, e dal regolamento (CE) n. 1435/2003 del Consiglio,
con la direttiva 2003/72/CE.
[5] Le conseguenti misure di applicazione sono state disposte con regolamento (CE) n. 1925/2004 della Commissione.
[6] La frode
carosello sfrutta il regime di esenzione IVA previsto
per le transazioni intracomunitarie nel seguente modo: una cosiddetta “società
intermedia” (A) effettua una fornitura di merci intracomunitaria esente ad una
“società fittizia” (B) residente in un altro Stato membro. La società (B)
acquista le merci senza pagare l’IVA e poi effettua
una fornitura nazionale ad una terza società (C), denominata “broker”. La “società fittizia” incassa
l’IVA sulle vendite fatte al “broker”, ma non versa l’IVA all’Erario e scompare. Il “broker” (C) chiede il rimborso dell’IVA
sugli acquisti effettuati presso B. Di conseguenza, la perdita finanziaria per
l’Erario è pari all’IVA pagata da C a B. In seguito, la società C può
dichiarare una fornitura intracomunitaria esente alla società (A) e
quest’ultima può, a sua volta, effettuare una
fornitura intracomunitaria esente a (B) ed il ciclo della frode si ripete (onde
l’appellativo di “frode carosello”). Per sviare le indagini della pubblica
autorità, le merci vengono spesso fornite da (B) a (C)
tramite società intermediarie, consapevoli o no, denominate “società
cuscinetto”.
[7] Un’ulteriore relazione sulla cooperazione in materia di IVA è stata presentata il 16 aprile 2004 [COM (2004) 260].
[8] Recepita con
D.Lgs. 20 febbraio 2004, n. 52.
[9] Direttiva recepita con D.Lgs.
1° agosto 2003, n. 273. Misure di attuazione in
materia di cooperazione amministrativa sono state emanate con il regolamento
(CE) n. 792/2002 del Consiglio.
[10] Recepita con D.Lgs.
15 dicembre 2005, n. 294.
[11] Attuata dall’art. 4 del D.L. 30 gennaio 2004, n. 24, convertito, con modificazioni, dalla L. 31 marzo 2004, n. 87.
[12] Termine per il recepimento: 31 dicembre 2003. La delega legislativa per il recepimento è contenuta nell’allegato B alla L. 18 aprile 2005, n. 62 (Legge comunitaria 2004).
[13] Recepita con D.Lgs.
9 aprile 2003, n. 69. Le nuove modalità di applicazione,
adeguate con la direttiva 2002/94/CE della Commissione, sono state recepite con
D.M. 22 luglio 2005, n. 179.
[14] Termine di recepimento: 1° gennaio 2005. Si
veda il D.Lgs. 19 settembre 2005, n. 215.
[15] Sui nuovi programmi Fiscalis 2013 e Dogane 2013 si veda la comunicazione della Commissione COM (2005) 111 del 6 aprile 2005.