La continuità territoriale, intesa come capacità di garantire un servizio di trasporto che non penalizzi cittadini residenti in territori meno favoriti, si inserisce nel quadro più generale di garanzia dell’uguaglianza sostanziale dei cittadini e di coesione di natura economica e sociale, promosso in sede europea. Il trasporto, infatti, se da un lato, si configura come attività di tipo economico, dall’altro, come elemento essenziale del “diritto alla mobilità” previsto all’articolo 16 della Coastituzione, costituisce un servizio di interesse economico generale e, quindi, tale da dover essere garantito a tutti i cittadini, indipendentemente dalla loro dislocazione geografica.
Poiché la peculiarità del mercato dei trasporti impedisce di fatto la realizzazione di un mercato concorrenziale effettivo, è stata necessaria un’azione di sostegno legittimata dalle istituzioni europee che hanno così consentito interventi nazionali, altrimenti inammissibili n quanto rientranti nella sfera degli aiuti di Stato (v. capitolo Valutazione di compatibilità comunitaria).
L’ordinamento giuridico italiano ha previsto specifiche misure volte a ridurre gli effetti negativi derivanti dallo svantaggio territoriale. In particolare, sono state emanate disposizioni volte ad assicurare il servizio di trasporto anche in talune tratte non remunerative, perché scarsamente frequentate o perché caratterizzate da frequenza stagionale, mediante il finanziamento statale degli obblighi di servizio pubblico, da considerasi non come erogazione di denaro pubblico per lo svolgimento di un servizio pubblico, ma come “compensazione” del disavanzo economico che l’impresa sostiene al fine di assicurare il servizio. Tale compensazione deve essere offerta dallo Stato, a parità di condizioni, a tutti i vettori disponibili a svolgere il servizio stesso.
La conclusione di un contratto di servizio pubblico e l’imposizione di un obbligo di servizio pubblico costituiscono lo strumento con il quale lo Stato può sovvenzionare il vettore che svolge il servizio in questione, compensandolo delle perdite subite a causa dell’antieconomicità del servizio stesso.
Il compenso deve essere quello minimo necessario per assicurare il servizio secondo gli standard qualitativi e quantitativi richiesti. La stipulazione del contratto di servizio pubblico comporta l’individuazione di un solo vettore che dovrà svolgere il servizio attraverso una procedura ad evidenza pubblica che garantisca i principi di trasparenza e libera concorrenza. L’imposizione di un obbligo di pubblico servizio comporta l’erogazione di una somma - necessaria a rendere economicamente possibile la gestione di un regolare servizio di trasporto - a tutti i vettori disponibili a svolgere quest’ultimo secondo condizioni qualitative e di efficienza predeterminate. In ogni caso, il compenso non deve eccedere il disavanzo specificamente imputabile al servizio e non deve rappresentare un generico finanziamento all’impresa beneficiaria.
Solo nel rispetto delle suddette condizioni, l’erogazione del compenso non costituisce aiuto di Stato. Il regolamento comunitario CEE n. 2408/1992, intervenendo in materia di liberalizzazione dei servizi di trasporto aereo, ha fatto salva la possibilità per gli Stati membri di imporre oneri di servizio pubblico in presenza di determinate condizioni. Il citato regolamento riconosce, in via generale, alle imprese titolari della licenza comunitaria il diritto di istituire a propria discrezione servizi di trasporto aereo sulle rotte ritenute più convenienti. Il principio viene però attenuato dalla possibilità per ogni Stato membro, in casi specifici e limitati e in presenza di determinate condizioni socio-economiche, di imporre oneri di servizio pubblico necessari al mantenimento di servizi aerei adeguati verso alcune regioni[1].
Nell’ordinamento nazionale sono state emanate una serie di disposizioni volte ad assicurare la continuità territoriale tra i principali aeroporti nazionali e le isole maggiori, alcune isole minori e alcuni territori svantaggiati per dislocazione o tipologia della domanda.
In particolare, l'articolo 36 della legge 17 maggio 1999, n. 144[2], al fine di garantire la continuità territoriale per la Sardegna e le isole minori della Sicilia dotate di scali aeroportuali, ha
previsto, sulla base del citato regolamento comunitario, procedure e contenuti
degli oneri di servizio pubblico per i servizi aerei di linea relativi alle
zone indicate, prevedendo la gara d’appalto europea per l’assegnazione delle
rotte, in assenza dell’istituzione del servizio con assunzione dei relativi
oneri. L’articolo ha previsto inoltre che la determinazione dei contenuti
dell’onere di servizio pubblico debba essere disposta con decreto ministeriale,
e debba avvenire previa Conferenza di servizi appositamente indetta dal
Presidente della Regione, che deve essere altresì sentito ai fini
dell’emanazione del decreto ministeriale con il quale si dispone lo svolgimento
della gara europea, qualora nessun vettore accetti gli oneri di servizio
pubblico. Come previsto dal comma 4 dell’articolo 36, qualora nessun
vettore accetti l'imposizione degli oneri di servizio pubblico, il Ministro dei
trasporti, d'intesa con i Presidenti delle regioni interessate, è tenuto ad
indire la gara di appalto europea secondo le procedure previste dal regolamento
(CEE) n. 2408/92.
L’articolo 135 della legge finanziaria
per il 2001 (L. 388/2000) ha
esteso l’ambito di applicazione della disciplina relativa agli oneri di
servizio pubblico anche agli scali
aeroportuali della Sicilia, per i collegamenti con i principali aeroporti
nazionali e con quelli delle isole minori siciliane.
L’articolo 52, commi 35 e 36, della legge finanziaria per il 2002 (L. 448/2001) ha previsto l’imposizione degli oneri di servizio pubblico relativamente ai servizi aerei di linea effettuati tra lo scalo aeroportuale di Crotone e i principali aeroporti nazionali, ovvero l’indizione di una gara d’appalto europea, qualora nessun vettore abbia istituito tali servizi.
In tale ipotesi, l’imposizione degli oneri è demandata ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, attraverso il quale devono essere definiti i contenuti dell’onere, relativamente alle tipologie ed ai livelli tariffari, ai soggetti che usufruiscono di agevolazioni, al numero dei voli, alle tipologie degli aeromobili e alla capacità di offerta. Qualora nei trenta giorni successivi all’adozione del decreto nessun vettore abbia istituito servizi di linea con l’assunzione di oneri di servizio pubblico, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti indice, con proprio decreto, una gara d’appalto europea per l’assegnazione delle rotte, definendo contestualmente l’entità dell’eventuale copertura finanziaria da porre a carico del bilancio dello Stato[3].
L’articolo 82 della legge finanziaria per il 2003 (L. 289/2002) ha esteso l’applicazione della disciplina di cui all’articolo 36 della legge n. 144/1999 anche ai collegamenti con le città di Albenga, Cuneo, Taranto, Trapani, Crotone, Bolzano e Aosta, nonché con le isole di Pantelleria e Lampedusa.
I commi 206 e 207 dell’articolo 4 della legge finanziaria per il 2004 (L. 350/2003) sono intervenuti sull’articolo 82 della legge 289/2002, il primo, estendendo l’ambito di applicazione degli oneri di servizio pubblico, atti a garantire i collegamenti aerei di linea, anche ai servizi aerei effettuati tra gli scali aeroportuali di Reggio Calabria, Messina e Foggia ed i principali aeroporti nazionali, il secondo, incrementando il limite di rimborso concesso al vettore o ai vettori aerei selezionati in seguito alla gara di appalto europea, da indire –ai sensi dell’articolo 36, comma 4, della legge 144/99 - qualora nessun vettore accetti l'imposizione degli oneri di servizio pubblico.
L’articolo 1, comma 269, della legge finanziaria per il 2005 (L. 311/2004) è intervenuto sulla continuità territoriale stanziando contributi per il triennio 2005-2007, al fine di garantire la prosecuzione degli interventi per la continuità territoriale per Trapani, Pantelleria e Lampedusa (già previsti dalla legge finanziaria per il 2003).
Da ultimo, appare utile ricordare che l’articolo 9 del decreto legislativo di riforma della parte aeronautica del codice della navigazione (d.lgs. 96/2005) ha modificato l'articolo 782 del codice, prevedendo una nuova disciplina in materia di oneri di servizio pubblico. Il citato articolo prevede che «nel caso in cui l'offerta dei servizi aerei non garantisca il diritto alla mobilità previsto dall'articolo 16 della Costituzione, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti può imporre oneri di servizio pubblico, con procedure trasparenti e non discriminatorie, riguardo a servizi aerei di linea effettuati verso un aeroporto situato sul territorio nazionale che serve una regione periferica o in via di sviluppo all'interno del territorio nazionale o riguardo a una rotta a bassa densità di traffico verso un qualsiasi aeroporto regionale nel territorio nazionale, qualora tale rotta sia considerata essenziale per lo sviluppo economico della regione in cui si trova l'aeroporto stesso».
In base alla normativa in materia di
continuità territoriale (L. 144/1999), il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti ha conferito al Presidente della regione - per quanto attiene ai
collegamenti aerei con la Sardegna - la delega ad indire la conferenza dei
servizi, una prima volta, il 15 febbraio 2000.
In esito alla conferenza, il contenuto degli oneri di servizio pubblico è stato determinato con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 1o agosto 2000, n. 101/T, successivamente novellato dal DM 21 dicembre 2000, n. 150/T. Le rotte interessate erano quelle tra gli aeroporti di Cagliari, Olbia e Alghero e gli aeroporti di Roma e Milano.
Il decreto prevedeva, altresì, che, qualora nessun vettore avesse accettato l'imposizione degli oneri di servizio pubblico l'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) procedesse ad esperire una gara europea, ai sensi dell’ articolo 36 della legge 144/1999.
L'imposizione degli oneri fu accettata dai vettori Alitalia, Air One e Meridiana, che, nel biennio 2002-2003, hanno goduto di una compensazione finanziaria, attraverso la stipula di convenzioni: la compensazione non è stata più prevista nel 2004.
In effetti, alla scadenza delle convenzioni per gli anni 2002 e 2003, è stata sottoscritta con i medesimi vettori una nuova convenzione della durata di un anno e con scadenza 31 dicembre 2004, sulla base della quale i precitati collegamenti venivano assicurati alle medesime condizioni, sia di servizio sia tariffarie, senza tuttavia richiedere compensazioni da parte dello Stato, per esplicita rinuncia dei vettori stessi.
Il 5 ottobre 2004 una nuova delega è stata
conferita dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti al Presidente della
Regione Sardegna, su richiesta avanzata il 28 settembre 2004 da quest'ultimo,
che ha poi proceduto ai sensi della normativa vigente ad indire e svolgere la
conferenza dei servizi[4].
Considerata l'urgenza di avviare la procedura
di imposizione degli oneri in virtù della scadenza degli oneri imposti nel 2000,
il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con DM 8 novembre 2004, ha stabilito, a decorrere dal 1° gennaio 2005 e
permanendo le esigenze di continuità territoriale, l’imposizione di oneri di
servizio pubblico per diciannove rotte, poi ridotte a diciotto, da e per la
Sardegna, in un’unica ed inscindibile soluzione, senza esclusiva e senza
compensazione a carico dello Stato.
Le diciotto rotte sono state raggruppate in
un unico pacchetto, in modo che i vettori fossero indotti a valutare il
pacchetto stesso nella sua globalità, compensando le maggiori diseconomie
generate dall'esercizio delle rotte meno redditizie con i vantaggi prodotti
dall'esercizio delle rotte a più alto rendimento. Tra i punti caratterizzanti
del decreto, si segnalano l’ampliamento della fascia dei passeggeri aventi
diritto alla tariffa agevolata[5] e,
al fine di eliminare gran parte delle rigidità che caratterizzavano il
precedente regime, è stato previsto un numero di voli variabile tra il periodo
estivo e quello invernale ed è stata lasciata al vettore la facoltà di
aumentare il numero dei voli nei periodi di maggior traffico.
Sul decreto 8 novembre 2004 si è pronunciato il Tar Lazio, in relazione al ricorso presentato da Alitalia, Meridiana e Air One avverso il decreto medesimo[6]; il Tar, con sentenza 17 marzo 2005, ha chiesto una parziale modifica del decreto ministeriale in oggetto.
Al riguardo, si ricorda che in data 4 marzo 2005 la Commissione europea ha avviato un procedimento formale di indagine - ai sensi dell'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 2408/92 - sugli oneri di servizio pubblico previsti dall'Italia, il 10 dicembre 2004, sulle diciotto rotte aeree in questione, al fine di accertare se essi fossero conformi alla disciplina comunitaria relativa al mercato interno. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in considerazione della possibilità che uno dei vettori presentasse appello al Consiglio di Stato, ha ritenuto congruo comunicare alla Commissione europea la decisione di ritirare il decreto di imposizione degli oneri di servizio pubblico 8 novembre 2004, riservandosi di presentare un nuovo provvedimento di imposizione
Il 19 maggio 2005 il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti ha conferito al Presidente della regione Sardegna
la delega ad indire la conferenza di servizi prevista dall'articolo 36 della
legge 144/1999, per l'individuazione dei contenuti degli oneri di servizio
pubblico finalizzati a garantire la continuità territoriale della regione
stessa. La conferenza di servizi si è riunita in data 19 luglio, 28 luglio e 26
ottobre 2005, modificando sostanzialmente il contenuto della precedente
imposizione effettuata con decreto ministeriale 8 novembre 2004, che è stato
pertanto abrogato dal DM 15 novembre 2005 e sostituito da due DM emanati in
data 29 dicembre 2005, il primo, relativo ai servizi aerei di linea per le
rotte Alghero-Roma e vv., Alghero-Milano e vv., Cagliari-Roma e vv., Cagliari-Milano
e vv., Olbia-Roma e vv., Olbia-Milano e vv., che ha imposto oneri obbligatori a
partire dal 2 maggio 2006 e fino al 1° maggio 2009, il secondo, relativo ai
servizi aerei di linea per altre rotte dalla Sardegna ad altri aeroporti nazionali, rispetto ai
quali è stata demandata ad un successivo decreto la data dalla quale gli oneri
divengono obbligatori.
Per quel che riguarda la regione Sicilia, si ricorda che a seguito della conferenza di servizi, indetta ai sensi della legge n. 388 del 2000 dal Presidente della regione, su delega del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sono state individuate una serie di rotte su cui, con il decreto ministeriale dell'11 gennaio 2002, sono stati imposti gli oneri di servizio pubblico.
Le tratte interessate sono Trapani - Pantelleria, Trapani - Lampedusa, Trapani - Roma - Milano, Trapani - Bari - Venezia, Trapani - Catania, Pantelleria - Palermo, Lampedusa - Palermo, Lampedusa - Catania.
Per i predetti collegamenti aventi per
origine o per destinazione l'aeroporto di Trapani, è stata stipulata tra il
vettore Air One e l'ENAC una
convenzione che prevede una compensazione, di cui i due terzi a carico dello
Stato e un terzo a carico della regione: detta convenzione è scaduta il 1o
giugno 2005.
Le convenzioni sottoscritte sono state prorogate dall'ENAC per un ulteriore anno, apportando all'operativo talune correzioni per tener conto della bassa affluenza di passeggeri che si era registrata sulla tratta Trapani - Catania. Su tale base, l'operativo sottratto alla predetta rotta Trapani - Catania è stato spostato sui collegamenti alle isole minori della Sicilia.
È stata, inoltre, sottoscritta tra la società Meridiana e l'ENAC una ulteriore convenzione per l'affidamento dei servizi onerati tra gli aeroporti di Palermo e Catania con le isole minori della Sicilia: anche in tale ipotesi la compensazione è per i due terzi a carico dello Stato e per un terzo a carico della regione. Detta convenzione ha avuto la sua scadenza naturale il 26 marzo 2006, con possibilità di proroga per un ulteriore anno.
Il Presidente della regione Sicilia ha, inoltre, richiesto un’ulteriore delega - conferita dal Ministro in data 9 giugno 2005 - per indire una nuova conferenza di servizi, al fine di attuare quanto previsto dal citato articolo 1, comma 269, della legge 311/2004 (legge finanziaria per il 2005), che assegna – come precisato - un contributo annuo per il triennio 2005-2007 per garantire la prosecuzione degli interventi per la continuità territoriale per Trapani, Pantelleria e Lampedusa.
Le conferenze di servizi si sono tenute nei giorni del 26 luglio 2005, 10 ottobre 2005 e del 24 ottobre 2005. Nel verbale della conferenza di servizi del 26 luglio 2005, la regione Sicilia ha dichiarato di voler cofinanziare la continuità territoriale. Di conseguenza è stato emanato il decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti del 22 marzo 2006 che impone oneri di servizio pubblico per il collegamento aereo Trapani –Pantelleria..
Con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti del 28 marzo 2006 sono stati imposti oneri di servizio pubblico, per i servizi aerei di linea Trapani –Roma, Trapani –Cagliari, Trapani –Bari, Trapani –Milano. Conseguentemente, è stata abrogata l’imposizione di oneri di servizio pubblico di cui al decreto ministeriale del 11 gennaio 2002 limitatamente alle rotte Trapani –Catania, Trapani-Roma-Milano, Trapani-Bari-Venezia, Trapani-Lampedusa.
Il
tema della continuità territoriale ha avuto un particolare rilievo
nell’attività della IX Commissione
(Trasporti, poste e telecomunicazioni) nella XIV legislatura.
In
particolare, la Commissione ha svolto un'indagine conoscitiva sulla situazione dei collegamenti aerei per
assicurare la continuità territoriale con la Sardegna e la Sicilia conclusasi con l’approvazione il 30 giugno
2005 di un documento conclusivo (DOC XVII, n. 14).
L’indagine ha preso avvio dalla necessità di approfondire in particolar modo, insieme ai soggetti ed operatori più direttamente competenti e tenuto conto del relativo contesto normativo e comunitario, le maggiori e più urgenti questioni attinenti alle misure da adottare per assicurare la continuità territoriale con la Sardegna e la Sicilia, anche alla luce della scadenza del 31 dicembre 2004 della disciplina dettata dal decreto ministeriale 1o agosto 2000 avente ad oggetto la «determinazione del contenuto degli oneri di servizio pubblico per i servizi aerei di linea da e per la Sardegna».
I maggiori spunti di riflessione ed elementi di più marcato rilievo ed urgenza che sono emersi nel corso delle audizioni hanno riguardato – come precisa il documento conclusivo – i seguenti profili:
Ø le esigenze connesse al “timing” della pianificazione e della definizione dei nuovi regimi di continuità;
Ø gli aspetti connessi al nuovo quadro definito per i collegamenti con la regione Sardegna a seguito della conferenza dei servizi che si è tenuta nel mese di ottobre 2004, con particolare riguardo ai profili emersi in sede comunitaria ed in sede giurisdizionale;
Ø gli aspetti connessi al modello più congruo da adottare per assicurare effettivamente ed efficacemente la continuità territoriale e la relativa previsione di una compensazione economica e di oneri a carico del bilancio dello Stato;
Ø l'esigenza di un sempre maggiore coinvolgimento degli enti locali nella definizione di tali percorsi, anche attraverso la previsione di tavoli concertativi e l'opportunità di un sempre più ampio riferimento a tutti i maggiori aeroporti nazionali nell'ambito di tale disciplina.
In ordine ai profili della compensazione finanziaria, nel corso dell’indagine conoscitiva è stato richiamato il regime «a costo zero» che si è avuto per il 2004 per la regione Sardegna (a seguito della disponibilità offerta dalle compagnie aeree).
In merito ai profili connessi al modello più congruo da adottare per assicurare effettivamente ed efficacemente la continuità territoriale, dal documento conclusivo è emerso come risultino percorribili tre opzioni: l'affidamento del servizio in convenzione per un ulteriore triennio, con relativa imposizione degli oneri di servizio pubblico (modello adottato dal nuovo quadro di riferimento); l'introduzione di aiuti sociali a determinate categorie di passeggeri in condizioni di oggettivo svantaggio; il puro e semplice affidamento del servizio al libero mercato, senza oneri di servizio pubblico.
[1] L’articolo 4 del regolamento prevede, infatti, che uno Stato membro possa, previa consultazione con gli altri Stati membri interessati e dopo aver informato la Commissione e i vettori operanti sulla rotta, imporre oneri di servizio pubblico riguardo ai servizi aerei di linea effettuati verso un aeroporto che serve una regione aerea periferica o in via di sviluppo all’interno del suo territorio o una rotta a bassa densità di traffico verso un qualsiasi aeroporto regionale nel suo territorio, qualora tale rotta sia considerata essenziale per lo sviluppo economico della regione in cui si trovi l’aeroporto stesso, nella misura necessaria a garantire che su tale rotta siano prestati adeguati servizi aerei di linea rispondenti a determinati criteri di continuità, regolarità, capacità e tariffazione cui i vettori aerei non si atterrebbero, se tenessero conto unicamente del loro interesse commerciale. Inoltre, qualora su tale rotta nessun vettore abbia istituito o si appresti ad istituire servizi aerei conformemente all’onere di servizio pubblico imposto su di essa, l’accesso può essere limitato dallo Stato membro ad un unico vettore aereo per un periodo non superiore a tre anni, previo appalto pubblico al quale possono partecipare tutti i vettori aerei comunitari.
[2] Recante Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali.
[3]
Si può osservare a tal proposito che
le precedenti disposizioni in materia di continuità territoriale presentano
alcune differenze rispetto a quella relativa all’aeroporto di Crotone: infatti
per Sardegna, Sicilia e isole minori della Sicilia è stato previsto il coinvolgimento
di una Conferenza di servizi appositamente indetta dal Presidente delle regioni
autonome della Sicilia e della Sardegna; inoltre il decreto ministeriale, con
il quale si dispone lo svolgimento della gara europea, qualora nessun vettore
accetti gli oneri di servizio pubblico, deve essere adottato, sentito il
Presidente della regione interessata. L’articolo 135 della legge finanziaria per
il 2001 ha altresì fissato la soglia minima riferita all’entità del
cofinanziamento regionale.
[4] Al momento in cui si sono svolte le predette conferenze di servizi non esisteva alcuna certezza sulla somma che la legge finanziaria per il 2005 avrebbe stanziato sul capitolo 2161 recante “Somme da trasferire all'ENAC”.
[5]
Si tratta dei nati e dei residenti in
Sardegna, del coniuge e dei figli dei nati nella stessa, dei disabili, dei
giovani dai 2 ai 21 anni, degli anziani sopra i 70 anni e degli studenti
universitari fino al compimento del ventisettesimo anno di età.
[6] Si ricorda che il Tar ha accolto la richiesta di sospensiva del decreto ministeriale effettuata dai vettori.