XV Legislatura

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TESTO INTEGRALE DEGLI INTERVENTI DEI DEPUTATI LUCIO BARANI E ANGELO PICANO IN SEDE DI DISCUSSIONE SULLE LINEE GENERALI DELLA PROPOSTA DI LEGGE N. 17 ED ABBINATE

LUCIO BARANI. Onorevoli colleghi, credo che la Commissione parlamentare d'inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse dovrà necessariamente porsi il problema delle nuove tariffe che i cittadini pagheranno e del piano finanziario in materia ambientale.
Come risulta da numerosi studi effettuati da osservatori specializzati, primo fra tutti l'Osservatorio nazionale sui rifiuti, il passaggio dalla Tassa sui rifiuti (Tarsu) alla Tariffa di igiene ambientale (TIA) comporta una riflessione sulla revisione della struttura tariffaria, sulle semplificazioni, sulla metodologia e, in buona sostanza, sulla filosofia di fondo che dovrebbe stare alla base di un servizio fondamentale per i cittadini.
Con la Tassa di igiene ambientale prevista dal decreto legislativo n. 22 del 1997 e dal decreto del Presidente della Repubblica n. 158 del 1999 cambia la tipologia economica dell'entrata: si passa da una tassa ad un'entrata patrimoniale che è in rapporto alla qualità del servizio di cui l'utenza gode.
Cambia inoltre la causa dell'entrata: da prelievo connotato dai costi del gestore, diviene strumento di servizio ambientale e fattore di programmazione ambientale per gli enti locali.
Le cause del ritardo della piena entrata in vigore della TIA dipendono da indecisioni nelle politiche di programmazione generale e da impreparazione degli interventi di carattere ambientale da parte dell'ente locale.
Indicazioni in tal senso sono recentemente avvenute nel corso di un seminario svolto presso il Ministero dell'ambiente il 22 giugno 2005.
Ricordiamo che il principale limite dell'attuale metodo tariffario sta nel non considerare gli incentivi legati all'efficienza gestionale dato che, allo stesso tempo, sono assenti meccanismi di verifica dei risultati raggiunti e controlli sulla bontà dei metodi di gestione.
Non disponiamo e rischiamo di non disporre, per il futuro, di una tariffa moderna, perché non è semplice, perché non è supportata da metodi scientifici di marketing, perché non comunica ai cittadini l'equità di ciò che stanno pagando.
In altre parole continua a rimanere un «balzello» basato su «costi del servizio», sui quali non vengono definite le eventuali inefficienze e sui quali spesso non vengono applicati moderni metodi controllo, con il risultato che la tariffa viene caricata anche delle inefficienze stesse attinenti alla gestione.
Nel dettaglio, con l'introduzione della tariffa si sarebbero dovuti perseguire gli obbiettivi di seguito elencati.Pag. 133
La sostenibilità economica, derivante da un giusto equilibrio tra entrate e costi reali del servizio, indicando anche la quota di investimenti necessari alla tecnologia e modernizzazione del settore. La sostenibilità economica impone di attribuire correttamente i costi sostenuti senza che il gestore trasferisca al consumatore i costi delle proprie inefficienze o che fornisca servizi di qualità inferiore al prezzo richiesto.
La sostenibilità ambientale, ottenibile con il reale rapporto tra rifiuti prodotti e esborso dei cittadini, anche agendo su incentivi. Questa è il miglior mezzo per ottenere comportamenti virtuosi, pago per ciò che consumo; meno consumo, meno pago, conosco quello che consumo.
L' equità contributiva è finalizzata a far sì che un cittadino paghi per quello che realmente gli rende un servizio. La trasparenza dei costi e la facilità didattica della spiegazione di questi costi rende il cittadino consapevole di quello che gli viene chiesto come esborso.
L'efficienza gestionale che incentiva l'ottimizzazione dell'uso delle risorse, individua il giusto equilibrio tra risorse produttive impiegate e risultati ottenuti. Pone inoltre un tetto massimo ai ricavi dei gestori e privilegia la miglior funzionalità del servizio, compresi quegli aspetti di universalità, continuità e qualità che sono necessari.
La semplificazione amministrativa che persegue il massimo livello di chiarezza e semplicità nei rapporti con il cittadino-utente, facilitandogli i passaggi burocratici. Obiettivo che viene definito dagli esperti molto delicato e non semplice da raggiungere per i parametri economici-aziendali da utilizzare.
Quindi, come rilevato dall'Osservatorio nazionale sui rifiuti, definire correttamente il costo del servizio, incentivare l'efficienza della gestione, ottimizzare la portata ambientale della tariffa, ripartire equamente il costo e individuare i criteri presuntivi più aderenti a specifiche tipologie di utenti sono le questioni aperte sul tema dell'introduzione della nuova Tariffa di igiene ambientale che dovranno essere affrontate dalla nuova Commissione.
Il suggerimento sta dunque in una completa revisione di tutta l'architettura di fondo della nuova Tariffa di igiene ambientale, passando da un concetto di costo a un concetto di valore del servizio, quindi di uscire da una logica di «rimborso» per giungere ad una moderna strategia di regolazione incentivante del servizio stesso.
Il metodo del valore presuppone anche diversi risvolti a carattere locale, poiché è diversa la tipologia del servizio rispetto alla specificità del territorio, perché si può offrire maggior flessibilità in materia agli enti locali, perché possono essere studiati meccanismi finalizzati a premiare progetti di sviluppo o metodi di controllo e misurazione dei rifiuti prodotti.
In altre parole è giusto che l'ente locale entri in merito ai costi del servizio oggi dichiarati unicamente dal soggetto gestore, e quindi possa dire la sua anche sulle inefficienze del gestore e sulle strategie di agevolazione basate su forme di recupero ed efficienza.
Il metodo del valore presuppone quindi un duplice intervento: c'è una parte che rientra nell'interesse generale e di conseguenza le tariffe devono essere disciplinate da principi generali e da normative nazionali; c'è invece una parte che ha implicazioni locali e specificità territoriali e che riguarda precise scelte degli enti locali, e di conseguenza le tariffe devono trovare indicazioni di disciplina a livello regionale e locale.
Questo metodo permette di migliorare la percezione del servizio da parte dell'utenza finale, permette una maggior flessibilità nelle politiche del servizio che possono essere riviste localmente di anno in anno, rafforza il ruolo funzione di calmieratore, come deve avere il soggetto regolatore.
Istruttive a questo proposito sono state alcune simulazioni fatte dall'Osservatorio nazionale dei rifiuti a realtà del centronord Pag. 134con gestioni che effettuano la raccolta di carta, cartone, plastica, vetro ed organico.
Dai dati applicativi del metodo del valore, ci si è accorti che lo scostamento tra il valore del servizio e i costi dichiarati dal gestore è stato dell'11 per cento, caricato ulteriormente sulle spalle dei cittadini.
Altre considerazioni approfondite da parte della Commissione d'inchiesta sui rifiuti dovranno essere fatte sugli strumenti previsti dai decreti citati.
Parlo in particolare del piano finanziario, del regolamento comunale e del modello unico di dichiarazione ambientale.
In modo particolare il piano finanziario in materia ambientale diventa uno strumento di pianificazione, poiché permette la corretta governance sia della gestione del servizio, sia degli interventi da realizzare; è strumento di trasparenza e controllo, poiché permette di individuare correttamente i costi per il servizio, mettendo al centro il ruolo proprio dell'ente locale; è strumento di conoscenza, poiché aiuta a comprendere meglio la realtà dell'industria dei rifiuti urbani e le priorità tecnologiche; è strumento di competizione, attraverso la corretta individuazione dei costi di servizio attraverso le caratteristiche della qualità e quantità, percentuali di crescita, tempi di raggiungimento.
Ma tutto questo non è ancora chiaro; non è chiaro infatti da quale soggetto debba essere predisposto il piano finanziario (ente locale? Soggetto gestore?). Vengono richiesti dati che spesso i piccoli comuni non dispongono; le relazioni sono spesso lacunose; non sono previsti meccanismi sanzionatori per il mancato invio.
Onorevoli colleghi, queste brevi osservazioni sono per dire che la futura commissione dovrà mettere mano al «combinato» disposto del decreto-legge n. 22 del 1997 e del decreto del Presidente della Repubblica n. 158 del 1999 per chiarire molti aspetti dubbi, per rendere i comuni in grado di applicarlo, per rendere infine moderna la gestione programmatica del servizio e infine giusto e consapevole quanto chiediamo ai cittadini.

ANGELO PICANO. La riproposizione in questa legislatura di una Commissione d'inchiesta sullo smaltimento dei rifiuti e le connessioni con la criminalità organizzata deriva dalla consapevolezza che le analisi e le indicazioni fatte nella passata legislatura hanno dato buoni risultati, però, la complessità delle situazioni, in continuo mutamento, richiede un'attenzione costante del Parlamento.
L'inchiesta parlamentare rappresenta lo strumento più adatto del quale le Camere dispongono per acquisire conoscenza. L'articolo 82, secondo comma, della Costituzione dispone infatti che la Commissione parlamentare d'inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria. L'illegalità ambientale, oltre ad essere un tema di assoluta attualità, riveste un indiscusso interesse istituzionale anche alla luce dei fenomeni criminali che ad essa si ricollegano. Dall'esperienza operativa, infatti, emerge come i grossi interessi finanziari connessi alla gestione dei rifiuti abbiano destato l'attenzione di sodalizi organizzati, anche di tipo mafioso, il che ha comportato un deciso ampliamento del relativo scenario criminale: azioni intimidatorie nei confronti dell'imprenditoria e delle pubbliche autorità, riciclaggio dei proventi illeciti, massiccia evasione fiscale ed internazionalizzazione delle stesse strategie criminali. L'interesse nel settore è giustificato dalla connotazione economica del bene ambiente, che non può più essere considerato un bene dall'offerta illimitata, ma un vero e proprio bene economico.
Del resto, il legislatore ha opportunamente previsto all'articolo 18 della legge 8 luglio 1986 n. 349, istitutiva del Ministero dell'ambiente, l'obbligo del risarcimento per l'autore del danno ambientale. La connotazione economica e la scarsità del bene ambiente consentono di definire il comparto come un vero e proprio mercato, nell'ambito del quale una funzione fondamentale è svolta dallo Stato, titolare per conto della collettività e delle generazioni future, dei diritti sull'ambiente.Pag. 135
Strettamente correlato al mercato dell'ambiente è il mercato dei servizi di disinquinamento e di gestione dei rifiuti pericolosi e non pericolosi: si tratta di un mercato dalle rilevantissime potenzialità di sviluppo alla luce della crescente attenzione alla tutela ambientale. Secondo dati forniti dall'Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente, in Italia si producono annualmente oltre sessanta milioni di tonnellate di rifiuti. Le attività illecite legate alla smaltimento dei rifiuti hanno avuto negli ultimi anni un allarmante sviluppo.
Ormai le ecomafie e la criminalità ambientale puntano ad insediarsi in ogni angolo d'Italia e a svolgere un ruolo centrale a livello nazionale e internazionale. La magistratura e le forze dell'ordine svolgono un'opera meritoria conseguendo successi decisivi ma servono contromisure immediate anche sul piano della volontà politica, a cominciare dal pieno inserimento dei reati ambientali nel codice penale. Alle forze dell'ordine vanno date più risorse, più uomini e nuove tecnologie disponibili.
Oggi dobbiamo essere consapevoli che non esiste politica o normativa in materia ambientale che non sia di derivazione europea. Il percorso europeo è stato lungo ed importante: dalla prima Comunicazione in materia di ambiente del Consiglio europeo che, nel 1971, afferma per la prima volta che la protezione e il miglioramento dell'ambiente devono ritenersi parte dei compiti assegnati alla Comunità ed obiettivi delle politiche adottate, all'articolo 6 del Trattato dell'Unione europea che stabilisce che la tutela dell'ambiente deve essere integrata alle politiche di azione comunitaria e afferma con forza che le azioni e gli interventi dell'Unione devono operare anche al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, fino alla Costituzione europea che recepisce correttamente principi espressi più volte a livello comunitario. Questi principi si concretizzano poi con i programmi e le azioni ambientali e l'ormai copiosa normativa europea:direttive, regolamenti, decisioni.
L'Italia, però, di tutto questo finora non è stata protagonista, se non attraverso la sottoscrizione e il recepimento puramente formale di alcuni trattati, convenzioni internazionali e direttive europee, ma negli ultimi anni ha raggiunto il poco inviabile primato che la pone tra i paesi con il più alto numero di procedure di infrazione da parte dell'Unione europea per la violazione della normativa comunitaria ambientale (circa 80). È urgente, quindi, regolarizzare la situazione e riavviare una corretta cooperazione dell'Italia con gli organi europei ad iniziare dalla Commissione europea. Nonostante la legislazione del settore, a partire dal decreto Ronchi, abbia profondamente innovato l'approccio al problema, privilegiando, dove possibile, il recupero ai fini di una riutilizzazione nei cicli produttivi, l'attuale sistema di gestione dei rifiuti in Italia evidenzia una profonda dipendenza dalle cosiddette discariche: infatti lo smaltimento costituisce ancora la fase finale più diffusa dell'intero processo di gestione dei rifiuti.
Da un punto di vista meramente aziendalistico, la gestione dei rifiuti derivanti dai processi produttivi rappresenta per le imprese un costo che negli ultimi anni si è incrementato notevolmente con il crescere dell'attenzione delle istituzioni e del legislatore alla tutela ambientale. Di conseguenza la propensione all'illecito smaltimento si è sempre più accresciuta ed è aumentata la presenza nel mercato illegale della criminalità organizzata attratta dalla possibilità di realizzare ingenti guadagni.
Il ricorso allo smaltimento illecito da parte delle imprese determina una concorrenza sleale, con effetti distorsivi sul mercato, che ha indotto comportamenti emulativi nelle aziende di settore, portando al dilagare del fenomeno.
Paradossalmente, quindi, alla necessità di regolamentare in modo più rigoroso il ciclo dei rifiuti, investendo tra l'altro il produttore di specifiche responsabilità ha fatto riscontro una recrudescenza del fenomeno criminale, peraltro favorita da una serie di fattori fra cui: le situazioni di emergenza che, spesso, le autorità competenti hanno dovuto affrontare, trovandosi Pag. 136a dover smaltire enormi quantità di rifiuti in assenza di idonei impianti autorizzati; le conseguenti difficoltà incontrate dalle pubbliche amministrazioni soprattutto in determinate aree geografiche nel predispone una sistematica ed efficace azione di controllo sul ciclo dei rifiuti; lo scarso sviluppo dell'imprenditoria sana nel mercato dei rifiuti, spesso a causa delle insormontabili barriere all'entrata erette dalla criminalità organizzata; i comprensibili interessi delle collettività locali, le quali mal tollerano la vicinanza di discariche o di impianti che trattano rifiuti.
Tutt'altro che marginale poi, è l'evasione fiscale connessa agli illeciti ambientali: l'illegale smaltimento da parte delle imprese, l'occulto riversamento dei rifiuti in discariche autorizzate, la gestione di vere e proprie discariche abusive hanno come necessario comune corollario la sottrazione di ingenti somme all'erario, assai spesso a mezzo del massiccio ricorso alla fatturazione per operazioni inesistenti.
In tale contesto, la criminalità organizzata ha trovato un terreno favorevole, disponendo, soprattutto in determinate aree geografiche, di un sufficiente controllo del territorio unito ad un'elevata forza di intimidazione.
L'ingresso nel comparto degli illeciti ambientali, dei sodalizi criminali ha determinato un inevitabile salto di qualità, con l'internazionalizzazione della condotta criminale mediante il controllo di vere e proprie rotte transfrontaliere di rifiuti, anche radioattivi, destinati all'illecito smaltimento. Ciò è stato favorito indubbiamente dalla disgregazione dell'ex blocco sovietico e dalla crisi economica di quelle aree: ingenti quantità di rifiuti altamente inquinanti, frutto di attività di riconversione di una obsoleta produzione industriale ed energetica, sono state riversate nel mercato illecito al fine di evitare gli elevati costi di un corretto smaltimento.
Nel corso della XIV legislatura la Commissione parlamentare d'inchiesta appositamente istituita ha potuto appurare l'esistenza di una estesa illegalità, caratterizzata in alcuni ambiti territoriali da situazioni di vera e propria emergenza.
Le audizioni svolte hanno consentito di acquisire soprattutto dagli uffici giudiziari maggiormente impegnati nelle indagini sui traffici illegali delle cosiddette ecomafie, ulteriori e preoccupanti riscontri circa la penetrazione della criminalità organizzata nelle attività di raccolta e di smaltimento dei rifiuti di ogni tipologia.
La Commissione della scorsa legislatura, a conclusione della propria attività, aveva auspicato: l'avvio da parte del Ministero dell'ambiente di un'ampia indagine sui rifiuti speciali, con particolare attenzione a rifiuti pericolosi; lo svolgimento, da parte dello stesso ministero, di programmi di education nei confronti del sistema delle imprese; il completamento a livello locale del sistema dei controlli Anpa-Arpa-Appa; la redazione di un testo unico in materia di legislazione dei rifiuti per fornire un quadro di riferimento certo e meno farraginoso della normativa a tutti gli operatori del settore, alle amministrazioni, alle imprese agli organi giudiziari; il coordinamento tra tutte le forze addette al contrasto ed alla repressione delle ecomafie in campo nazionale, favorendo lo sviluppo di appositi settori di intelligence e di analisi economica.
I settori che consentiranno di marginalizzare le attività illecite nel ciclo dei rifiuti e di aprire la strada ad una gestione integrata sono costituite da una maggiore efficacia ed efficienza dei controlli amministrativi, da una normativa penale con reale funzione di deterrenza e dalla adozione delle tecnologie migliori per l'abbattimento degli inquinanti.
Una delle tecnologie meno inquinanti e che produce anche energia è quella dei termocombustori. Si fa fatica però a utilizzarla in pieno perché nessun paese vuole la localizzazione nel proprio territorio. Si potrebbero perciò o utilizzare delle navi a largo delle coste appositamente attrezzate o costruire delle piattaforme a trenta-quaranta chilometri dai litorali in modo da avere un ambiente più pulito, rapidità nell'attuazione degli investimenti e tranquillità dei cittadini.
I tre pilastri fondamentali di una corretta impostazione di qualunque sistema Pag. 137di gestione dei rifiuti, previsti, tra l'altro, anche dalle norme vigenti sono da individuare nella riduzione del volume, della quantità e della pericolosità dei rifiuti, e nello smaltimento attraverso sistemi mirati, in primo luogo, al recupero di materia, energia e calore e, solo residualmente, all'abbandono in sicurezza.
Per quanto riguarda l'istituto del commissariamento straordinario in materia di rifiuti, da sempre si sottolineano le perplessità e le critiche per le situazioni di anomala ordinarietà della gestione commissariale, auspicando un rientro nel regime ordinario di gestione.
Ciò si desume dall'esperienza di regioni quali Campania, Calabria, Puglia e Sicilia sottoposte a commissariamento ad all'interno delle quali la criminalità organizzata è sempre più presente e radicata. Per ciò che concerne in particolare la Campania, si sottolinea la gravità della situazione in ordine all'intera gestione del ciclo dei rifiuti, partendo dal profilo programmatorio, passando per quello gestionale e sanitario per poi arrivare a quello criminale.
Qui, nonostante l'attribuzione di poteri straordinari ai commissari ed ai vicecommissari che si sono succeduti nel tempo, il raggiungimento di risultati di apprezzabile sufficienza appare ancora molto lontano.
Accanto però ad iniziative di repressione delle ecomafie bisogna lanciare un grande piano di educazione nazionale che cominci dagli asili facendo maturare la coscienza di tutti al rispetto dell'ambiente in modo che sia prassi naturale la raccolta differenziata dei rifiuti. Le spese per unta, tale campagna avrebbero un immediato ritorno. Infatti le regioni che presentano un elevato tasso di criminalità sono quelle dove la cultura della protezione e del rispetto delle tematiche ambientali è particolarmente bassa.
Per questi motivi, il gruppo parlamentare dei Popolari-Udeur è favorevole all'istituzione di una Commissione d'inchiesta sui rifiuti.

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