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TESTO INTEGRALE DELLA RELAZIONE DEL DEPUTATO MICHELE VENTURA IN SEDE DI DISCUSSIONE CONGIUNTA SULLE LINEE GENERALI DEI DISEGNI DI LEGGE N. 1746-BIS E N. 1747.
MICHELE VENTURA, Relatore sul disegno di legge n. 1746-bis. La manovra di bilancio per il 2007 si sostanzia in tre direttrici: il risanamento dei conti pubblici per rientrare dopo 5 anni finalmente nei parametri del Patto di stabilità europeo; il sostegno allo sviluppo; il ripristino di un minimo di equità sociale.
Come ha ben sintetizzato il ministro dell'economia, la manovra «propone una vera e propria svolta nella vita economica e sociale del paese: l'uscita dei nostri conti da una zona di pericolo, una redistribuzione del reddito attraverso il sistema fiscale e parafiscale, uno spostamento della pubblica spesa dal mantenimento di apparati amministrativi pesanti a programmi di sviluppo economico e di equità sociale, l'avvio di riforme profonde nei campi del federalismo fiscale, della sanità, della previdenza e dello Stato sociale. Si avviano cambiamenti importanti e si getta il seme per più ampie riforme future».
Da ormai un decennio, l'Italia è in coda alla Comunità europea. Da questa semplice constatazione è cresciuta la consapevolezza che una politica in due tempi, prima il rigore e poi la crescita, non sarebbe stata appropriata. La manovra finanziaria perciò non solo consegue il rigore, ma libera risorse significative e nePag. 136cambia destinazione a favore della crescita. La crescita è la mission di questa manovra economica.
Un primo intervento è volto a ridurre la differenza tra il costo del lavoro sostenuto dal datore di lavoro e la retribuzione netta effettivamente ricevuta dal lavoratore, il cosiddetto cuneo fiscale e contributivo.
La riduzione del cuneo dà fiato al sistema delle imprese, le quali sono, in effetti, il settore più fortemente beneficiario dell'intera manovra, per la consapevolezza che esse, non altri, sono il motore della crescita e dello sviluppo; da esse dipendono l'innovazione e l'investimento; esse si battono sul fronte della competizione internazionale; da esse dipende che la ripresa congiunturale in atto divenga crescita duratura.
Non vi è altra via per l'Italia che quella di recuperare terreno sul fronte della produttività: è ora indispensabile che la riduzione del cuneo si accompagni ad una ripresa di crescita della produttività in assenza della quale la stessa riduzione del cuneo rischierebbe di essere vanificata in breve tempo.
Abbiamo constatato che le risorse stanziate per investimenti in infrastrutture, innovazione e ricerca, servizi essenziali, quali strade e ferrovie, per la cultura, l'ambiente, la difesa del suolo, il turismo e molti altri campi erano state ridotte, soprattutto con l'ultima legge finanziaria, a livelli semplicemente insostenibili.
Vengono, quindi, destinate, o riorientate in tal senso, risorse imponenti che, al netto di quelle necessarie per finanziare la riduzione del cuneo fiscale, ammontano a oltre 20 miliardi nel prossimo triennio, dei quali circa 8 saranno disponibili già nel prossimo anno.
Rilevanti sono anche gli investimenti previsti in infrastrutture immateriali e in capitale umano che, nell'economia della conoscenza, sono condizione essenziale per una crescita sostenuta della produttività.
La legge finanziaria destina, quindi, ulteriori risorse ad agevolare attività con forti esternalità positive, quali gli investimenti in ricerca e sviluppo e la creazione di reti d'impresa. Essa si propone allo stesso tempo di alleviare i vincoli che, dal lato del mercato finanziario, penalizzano le imprese minori e scoraggiano gli investimenti innovativi, creando a tal fine un fondo per la finanza d'impresa.
Perchè una manovra di questa portata?
Non si può non ricordare che l'ampiezza di questa manovra è stata determinata dalla situazione dei conti pubblici lasciataci in eredità dal centrodestra. Non solo per i saldi negativi, ma per altri due motivi: a causa di quella che è stata definita «la desertificazione» di terreni essenziali della spesa pubblica e perché è stata raschiata dal Governo precedente tutta la parte discrezionale della spesa pubblica.
Certamente questa manovra di bilancio per il 2007 è una delle più ambiziose degli ultimi 15 anni. Lo testimoniano le cifre stesse. La manovra del Governo Amato per il 1993 al fine di evitare la bancarotta dello Stato fu di 46,9 miliardi di euro; quella di Prodi, per l'anno 1997, al fine di agganciare l'euro nel 1997 fu di 32,3 miliardi di euro; l'ultima manovra del Governo Berlusconi per il 2006, per cercare in qualche modo di limitare i danni di una finanza pubblica tornata «allegra», fu di 27 miliardi.
Per il 2007 viene proposta una manovra di 34,7 miliardi di euro.
Una serie di critici ha teso a contestare la necessità di una manovra così gravosa. Secondo questa tesi era sufficiente correggere il tendenziale o poco più e per il resto lasciar fare il mercato. Chi ragiona in questo modo dimentica semplicemente il contesto in cui si inserisce questa manovra, un contesto segnato da tre emergenze: un'emergenze di finanza pubblica; un'emergenza sociale definita dalla perdita di potere d'acquisto delle retribuzioni in un quadro di calo dei consumi interni, di aumento della povertà, di una crescita delle rendite e delle disuguaglianze; e, soprattutto un'emergenza relativa alla nostra economia connotata dal declino dellaPag. 137produttività e della competitività, dalla perdita di quote di mercato nel commercio internazionale.
È stato chiesto - anche autorevolmente - quale è la «mission» di questa manovra. La risposta, al di là di evidenti carenze di comunicazione, è semplice: fare ripartire l'Italia, darle un futuro, rimettere in moto le migliori energie del mondo imprenditoriale, del lavoro, dei giovani. Ridare fiducia. L'obiettivo è la crescita.
Certo l'Unione europea presidia i parametri di finanza pubblica e così i mercati finanziari, ma siamo noi che ci siamo dati l'obiettivo della crescita della nostra produttività ed abbiamo definito i termini di una gestione della finanza pubblica funzionale e co-essenziale al conseguimento di questo obbiettivo.
Anche senza il vincolo esterno del Patto di stabilità dovremmo comunque impedire un'ulteriore crescita della spesa pubblica corrente primaria in rapporto al Pil, perché la crescita incontrollata (2,7 per cento del Pil in 5 anni) di tale spesa è uno dei principali fattori di depressione della nostra capacità competitiva. Infatti, non solo divora risorse che potrebbero altrimenti essere destinate alla promozione dello sviluppo, soprattutto, divora «futuro», perché azzera l'avanzo primario, e, per questa via, torna a far crescere il volume globale del debito.
Se il Governo avesse proposto una manovra di 15 miliardi non si sarebbero potuti fare investimenti, si sarebbe completamente bloccato, ad esempio, il sistema dei cantieri dell'ANAS e delle FS, non si sarebbe finanziato il rinnovo dei contratti del pubblico impiego che è un atto dovuto, non si sarebbe finanziato la missione in Libano, non si potrebbe diminuire il costo del lavoro per le imprese e così via.
Va, innanzitutto, capita fino in fondo la situazione dei conti pubblici. Anche per riportare a normalità i conti pubblici, infatti, non sarebbe stato sufficiente correggere il solo tendenziale, operazione già di per sé piuttosto impegnativa. L'indebitamento tendenziale non include le spese per far funzionare ANAS e FS (circa 4 miliardi di euro), non include le risorse per prorogare le agevolazioni fiscali varie a favore dell'industria, dei servizi e dell'agricoltura (circa 1,5 miliardi di euro), non prevede le risorse per il Fondo per le politiche sociali o i cofinanziamenti per i programmi europei, non prevede le risorse per i contratti in essere sottoscritti da imprese pubbliche e dalla Difesa di cui una certa quantità sottoscritti in chiusura della precedente legislatura semplicemente «scordandosi» di reperire le risorse finanziarie necessarie (circa 1.700 milioni l'anno), e così via.
Voglio inoltre ricordare che sulle pensioni, il Governo precedente ha disatteso l'applicazione della legge Dini del 1995 in base alla quale, nel 2005, avrebbe dovuto rivedere i coefficienti di calcolo delle prestazioni.
È stato relativamente facile per il Governo precedente correggere, anche se del tutto parzialmente, i conti, dopo avere peraltro fatto correre la spesa corrente, tagliando spese che, anche se formalmente non sono «obbligatorie», costituiscono in realtà degli atti dovuti, lasciando così al Governo attuale tutte le «patate bollenti».
Questi sono i veri «buchi» che abbiamo trovato nei conti pubblici e che ci sono stati lasciati in eredità, questa è la vera «imposta di successione» dell'onorevole Tremonti.
Oltretutto, anche per i saldi tendenziali «formali» la situazione ereditata era pesantissima. Il Governo ha trovato un deficit tendenziale per il 2007 pari al 4,3 per cento del Pil, che ha raggiunto il 4,6 per cento come effetto della sentenza della Corte europea sul rimborso dell'Iva per le auto aziendali. Quella sentenza, in realtà, era attesa e prevedibile dopo che la Commissione si era pronunciata in modo chiaro sui limiti della indetraibilità dell'Iva per le vetture aziendali, tanto che nella legislatura che fu governata dal centrosinistra l'Italia aveva subito avviato le trattative per compiere un graduale rientro nella regola europea, stabilendo già nel 2001 una prima riduzione del limite di indetraibilità che, originariamente, riguardava il 100 per cento dei costi.Pag. 138
Purtroppo quel percorso di rientro è stato completamente abbandonato nella legislatura successiva, ignorando anche la presentazione del ricorso alla Corte di giustizia promosso nel 2004 dalla Stradasfalti srl.
Il Governo ha dunque dovuto intervenire a giugno, appena insediato, con una prima manovra correttiva che ha ridotto questo deficit tendenziale dello 0,5 per cento, ed in ottobre, con delle disposizioni correttive sull'IVA relativa alle auto aziendali, per un altro 0,3 per cento del Pil. Resta un residuo del 3,8 per cento. Per ridurlo la manovra di bilancio destina 15,2 miliardi di euro. L'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni scenderà al 2,8 per cento.
In conclusione, il totale delle misure correttive del disavanzo adottate dal Governo attuale per il 2007 è dell' 1,8 per cento del Pil, più del doppio rispetto allo 0,8 per cento ipotizzato dal Governo Berlusconi per lo stesso anno.
L'avanzo al netto degli interessi sul debito, che era stato praticamente azzerato dal precedente Governo, salirà al 2 per cento e di conseguenza il rapporto debito/Pil interromperà la crescita di questi due ultimi anni.
Il declassamento da parte delle agenzie di rating: l'esame avviato sull'affidabilità dell'Italia dalle agenzie Fitch e Standard&Poor's si è recentemente concluso con due declassamenti di rating. Il rating a lungo termine di Fitch è passato dalla «AA» alla «AA-» mentre quello di S&P's è passato dalla «AA-» alla «A+». Entrambe le agenzie hanno sostenuto che le prospettive sono ora stabili, giudizio confermato da Moody's che ha confermato il rating AA2 sostenendo che nulla è cambiato rispetto alle loro precedenti valutazioni.
Va sottolineato però che i due declassamenti sono stati annunciati al termine di un processo di verifica avviato da Fitch con «negative credit watch» lo scorso maggio e da S&P's con outlook negativo dall'agosto del 2005. Si tratta di un allarme ampiamente previsto: le analisi sono esattamente le stesse denunciate dal Governo sin da subito tanto da approntare una finanziaria rigorosa e impegnativa.
Sono dunque chiare le conseguenze dell'eredità del precedente Governo.
Le due retrocessioni erano talmente attese che i mercati finanziari hanno reagito in maniera abbastanza indifferente. I rendimenti si sono mossi solo di qualche punto base (e in armonia con quelli americani). Se davvero ci fosse la possibilità per l'Italia di perdere il controllo della finanza pubblica, ben altro sarebbe stato il giudizio dei mercati. Insomma, i giudizi delle due agenzie non sembrano aver avuto molte conseguenze pratiche. I motivi della mancata reazione dei mercati finanziari sono molteplici. Il primo è semplice: il declassamento di rating era atteso da mesi e pertanto i grandi investitori si erano già alleggeriti dai titoli italiani. Il secondo è, invece, addebitabile al miglioramento dell'economia e della finanza pubblica, basti pensare agli ultimi dati sulle entrate fiscali e sul fabbisogno.
L'abbassamento del rating viene giustificato dal rapporto Fitch con il deterioramento delle finanze pubbliche che ha visto una risalita del debito e una forte riduzione dell'avanzo primario ma allo stesso tempo le prospettive vengono alzate da negative a stabili. In sostanza, il rating non poteva che essere abbassato perché la situazione presente è pesante ma, come dice il rapporto, «con una ripresa in corso, una risposta della politica di bilancio e bassi tassi d'interesse reali, le dinamiche del debito non sono avverse, e questo conforta la prospettiva di stabilità». Del resto, la stessa Banca d'Italia nell'audizione del Governatore, per la prima volta da molti anni, non ha messo in dubbio il risultato finale in termini di effetto sui saldi.
Ma i declassamenti confermano che una manovra correttiva di queste dimensioni era indispensabile. Le decisioni delle agenzie di rating testimoniano proprio che la situazione dei conti pubblici era preoccupante e, al contempo, mettono ben in luce come il processo di risanamento dei conti pubblici non sia concluso. In questo senso, l'aspetto più importante è che laPag. 139manovra ha carattere strutturale. In primo luogo, il rientro dal disavanzo non è temporaneo. L'impatto crescente delle riduzioni di spesa previste nella legge finanziaria dovrebbe permettere di ridurre il prelievo fiscale fin dal 2008 e nel contempo consentire all'indebitamento netto di collocarsi stabilmente al di sotto del 3 per cento, anche in assenza di ulteriori interventi. Soprattutto, il calo del disavanzo non è affidato a misure impercorribili e insostenibili da un punto di vista economico e sociale, come l'azzeramento dei fondi per interi capitoli di spesa in conto capitale. Che la manovra di risanamento incidesse inizialmente soprattutto dal lato delle entrate era probabilmente inevitabile. Anche nel 1993 e nel 1997 la pressione fiscale registrò un forte aumento per poi scendere successivamente. Il verdetto sulla qualità della politica economica non può essere dunque definitivo.
Inoltre, Fitch ha riconosciuto in un report post-declassamento che il debito pubblico italiano è gestito bene e che l'allungamento delle scadenze e l'accesso capillare nei mercati dei capitali nell'area dell'euro rimangono un supporto importante per il profilo del credito e dunque contribuiscono a mantenere la doppia «A». La singola «A+» dell'Italia non comporta comunque alcun problema per la consegna dei titoli di Stato come garanzia collaterale nelle operazioni di finanziamento della Banca centrale europea, problema che si crea solo quando i titoli di debito non vantano una sola singola «A» (e prima che l'Italia scenda nella categoria della «B» occorrerebbero altri 12 declassamenti).
Segnalo infine che la terza agenzia di rating, la Morgan Stanley, ha recentemente affermato che: «le agenzie di rating potrebbero essere costrette a rialzare il loro giudizio prima del previsto, osservando che il potenziale di crescita dell'Italia migliora e che il deficit pubblico si riduce. Gli investitori - conclude l'analisi - invece, non aspetteranno il loro via libera per investire in Italia».
Il Contesto internazionale: nel 2006 l'economia internazionale è cresciuta a ritmi sostenuti, anche se negli ultimi mesi sono emersi segnali di rallentamento. Nel complesso, tuttavia, le prospettive rimangono favorevoli. Sulla base delle più recenti indicazioni degli organismi internazionali, si stima che l'espansione annua del PIL mondiale sia pari o leggermente superiore al 5 per cento nell'anno in corso, mentre nel 2007 il PIL mondiale è previsto aumentare del 4,8 per cento.
Il commercio internazionale dovrebbe arrivare all'8,9 per cento per poi scendere al 7,6 per cento nel 2007.
Negli Stati Uniti, la crescita in termini reali del PIL é in decelerazione a causa del calo della spesa delle famiglie e pertanto si stima una crescita del 3,4 per cento per l'anno in corso e del 2,9 per cento nel 2007, nonostante siano presenti rischi consistenti di un rallentamento più significativo. Anche nei paesi emergenti dell'Asia, secondo gli indicatori, la crescita del PIL in termini reali sembra indebolirsi lievemente, anche se le esportazioni continuano a espandersi rapidamente. Si prevede comunque un consolidamento della crescita nel 2007, con un forte incremento del prodotto in Cina ed in India.
La fase di crescita della domanda internazionale ha provocato una sostenuta crescita dei prezzi delle materie prime. I rialzi nei prezzi delle materie prime e la crescita mondiale hanno generato un aumento dell'inflazione a livello globale. Si tratta per il momento di aumenti abbastanza contenuti ma sufficienti per tenere l'inflazione distante dagli obiettivi delle banche centrali che, di conseguenza, hanno rivisto l'orientamento espansivo degli anni passati. I tassi, comunque, restano ancora su livelli bassi.
Per quanto riguarda i tassi di cambio, a partire dal 2007 quelli delle principali valute sono previsti oscillare sostanzialmente sui livelli medi del 2006 e quindi l'euro dovrebbe stabilizzarsi su un valore pari a 1,28 dollari.
I principali rischi provengono dalla recente forte correzione del settore immobiliare americano (che potrebbe ripercuotersi sulla spesa delle famiglie statunitensi e di conseguenza sull'andamento dell'interaPag. 140economia mondiale), dai prezzi delle materie prime e in particolare del petrolio, a causa del loro possibile impatto sulla crescita e sull'inflazione, a un disordinato riassorbimento degli squilibri economici internazionali.
Per quanto riguarda l'Europa, l'andamento positivo dell'economia mondiale ha coinvolto anche l'area euro, che sta registrando tassi più elevati rispetto agli anni passati, principalmente grazie all'andamento degli investimenti, mentre si è registrato un rallentamento della dinamica dei consumi, che riflette le pressioni inflazionistiche dovute al prezzo del petrolio. Sia le esportazioni che il mercato del lavoro mostrano andamenti positivi.
L'inflazione al consumo continua a rimanere al di sopra del 2 per cento, prevalentemente a causa di persistenti spinte al rialzo sui prezzi dei beni energetici, tanto un nuovo rialzo del costo del denaro nella zona euro è pressoché assicurato per dicembre; per il 2007, invece, la Banca centrale europea non sembra voler prendere impegni, anche se i timori legati all'abbondante liquidità lasciano la porta aperta a ulteriori strette monetarie l'anno prossimo. La Bce prevede una ripresa tanto robusta da poter sopportare un ritorno verso una posizione di neutralità della politica monetaria che potrebbe, quindi, perdere l'orientamento di sostegno alla crescita. Se, come è certo, la Bce porterà il tasso ufficiale dall'attuale 3 al 3,5 per cento a fine 2006, si determinerà un inevitabile aggravamento del peso della gestione del debito pubblico. Peraltro, l'innalzamento dovrebbe ridurre il divario con i tassi americani nella parte finale dell'anno, con un conseguente rafforzamento dell'euro e conseguenti effetti restrittivi sulla crescita economica anche nel nostro paese.
La congiuntura rimane comunque favorevole, anche se continuano ad emergere segnali di rallentamento. Sulla base di questi elementi, in linea con le stime dei principali Organismi Internazionali, per l'anno in corso si prevede una crescita del PIL dell'area pari al 2,3 per cento e una leggera decelerazione per il 2007 (2,1 per cento), coerentemente con il ridimensionamento della crescita mondiale. Le esportazioni dovrebbero continuare a beneficiare della crescita del commercio internazionale. Il tasso di crescita degli investimenti dovrebbe rimanere sostenuto, beneficiando di condizioni di finanziamento ancora favorevoli, così come la crescita dei consumi dovrebbe continuare a rafforzarsi, in linea con l'andamento del reddito disponibile reale e con l'ulteriore miglioramento delle condizioni nel mercato del lavoro.
L'economia italiana. Il ripreso vigore dell'area Euro riguarda anche l'Italia, con un Pil 2006 che le principali istituzioni internazionali stimano compreso tra 1'1,5 per cento e 1'1,8 per cento e che il Governo stima ora pari all'1,6 per cento (anziché 1,5 per cento come nel Dpef di luglio). L'Italia quindi, dopo un lungo periodo di difficoltà, riprende finalmente a crescere.
In media d'anno, i consumi, beneficiando dell'andamento favorevole dell'occupazione e del reddito disponibile, dovrebbero accelerare rispetto al 2005 e crescere ad un tasso pari all' 1,6 per cento. Il rafforzamento del ciclo internazionale si dovrebbe ripercuotere favorevolmente sulle nostre esportazioni così da crescere a tassi elevati (5,3 per cento). I rialzi delle materie energetiche si sono riflessi sui prezzi delle importazioni, anche se le imprese esportatrici, a fronte delle tendenze dei prezzi internazionali e dopo aver mantenuto per diversi anni politiche di prezzo volte più al consolidamento dei margini di profitto, sembrano orientate ora a praticare prezzi più contenuti. Pertanto, il deficit di parte corrente della bilancia dei pagamenti si dovrebbe attestare intorno al 2,4 per cento.
Dal lato dell'offerta, la crescita sarà sostenuta dal settore dei servizi privati e di quello dell'industria in senso stretto. L'occupazione dovrebbe continuare a crescere, mentre il tasso di disoccupazione dovrebbe scendere al 7,1 per cento.
Il problema è che già per il 2007 è attesa una frenata della crescita in tutta Europa e l'Italia, con il suo tasso diPag. 141crescita stimato tra 1'1,2 per cento e 1'1,4 per cento (1,3 per cento secondo le stime del Governo) continuerà ad avere il tasso più basso delle tre maggiori economie europee. Questo perché la ripresa dell'economia italiana presenta ancora carattere congiunturale e non sembra in grado di scalfire il divario di crescita con il resto dell'Europa.
Nel 2007, di conseguenza, lo sviluppo dell'economia italiana subirà un lieve rallentamento rispetto all'anno in corso. Ciò nonostante, le esportazioni, nonostante il minor dinamismo del commercio mondiale e l'apprezzamento dell'euro, continueranno a mostrare una dinamica ancora positiva seppure in decelerazione, così come gli investimenti che dovrebbero registrare un leggero rallentamento.
La crescita continuerà comunque ad essere sostenuta dalla domanda interna e il deficit corrente della bilancia dei pagamenti in rapporto al PIL registrerà un miglioramento. Anche la dinamica dell'occupazione decelererà mentre il tasso di disoccupazione dovrebbe, per la prima volta da molto tempo, scendere sotto il 7 per cento.
La composizione della manovra: i tagli alle spese. La stabilità finanziaria delle pubbliche amministrazioni è una premessa a qualsiasi politica per lo sviluppo.
Riguardo al recente passato, non è per spirito polemico che intendo ricordare come è stato sperperato, in questi ultimi anni, il regalo fattoci dall'euro: entrare nell'euro ci ha permesso di risparmiare sulla spesa per gli interessi del debito un valore pari al 2 per cento del Pil.
La spesa corrente primaria che nel 2000 era pari al 37,3 per cento del Pil, nel periodo in cui ha governato il precedente Esecutivo, era stata portata in media al 39,9 per cento; nel 2007 si attesterà su questa percentuale interrompendo la sua crescita, ed a partire dal 2008 si ridurrà. La manovra non determina dunque, e non potrebbe in un tempo così ravvicinato, un'inversione di tendenza della spesa, ma certo non si può negare che ci sia una correzione del trend.
La manovra determina, peraltro, un'inversione di rotta vera e propria sui saldi: il rapporto deficit/Pil, come già ricordato, si prevede in discesa al 2,8 per cento nel 2007, dopo essere costantemente cresciuto ed essersi mantenuto sempre sopra il tetto del 3 per cento fissato dal Trattato di Maastricht, dal 2001 al 2006; il rapporto debito/Pil si stima tornerà a diminuire nel 2007, dopo essere aumentato sia nel 2005 che nel 2006; l'avanzo primario salirà al 2 per cento nel 2007 da meno 0,3 per cento di questo anno e dallo 0,4 per cento dell'anno 2005; la spesa sanitaria complessiva si prevede in diminuzione nel 2007 rispetto a questo anno (da oltre 102 miliardi a 101,7 miliardi), dopo essere cresciuta a un tasso medio annuo del 5,7 per cento nel 2000-2005.
La manovra è strutturale perché produce una correzione che si rafforza nel tempo, e questi effetti crescenti vanno a beneficio delle spese per lo sviluppo e l'equità.
Altri risparmi non si potevano ottenere con l'accetta. Anche perché un'altra delle eredità negative ricevute è quella dell'irrigidimento delle spese. In sostanza, il Governo precedente aveva tagliato tutte, o quasi tutte, le spese discrezionali, anche oltre il ragionevole. Così il bilancio si è squilibrato diventando, come ha sottolineato il ministro dell'economia, difficilissimo da risanare. La politica dei tagli era dunque molto ardua e, in ogni caso, se fatta senza criterio, poco produttiva.
Cosa si può «tagliare» in due mesi? Si possono bloccare i pensionamenti per un anno, si può colpire la sanità pubblica senza razionalizzarla, si possono ridurre ancora di più i trasferimenti agli enti locali, si può negare ai pubblici dipendenti il rinnovo dei contratti. Per questa via non solo avrebbero pagato il conto i soliti noti, ma si sarebbe innescato un peggioramento dei servizi pubblici.
I tagli veri non si possono fare con la scure del tipo meno 10 per cento alla Sanità oppure meno 5 per cento alle procure della Repubblica, od ancora meno 2 per cento per tutte le UpB relative a spese correnti: il metodo usato dal passatoPag. 142Governo con i risultati noti. Noi vogliamo ottenere risparmi veri, e dunque si dovrà procedere con i tempi necessari che non sono quelli necessariamente ridotti di una manovra finanziaria: i tagli fatti con la scure servono più spesso a tagliare arti sani che infetti. Gli sprechi esistono ma vanno colpiti caso per caso, non alla cieca. Essi richiedono tempi compatibili con analisi serie ed interventi conseguenti.
Prendiamo esempio dalla procura di Bolzano la quale ha eliminati gli sprechi e dimezzati i costi con un attività di riorganizzazione durata due anni. Con la collaborazione di una società di consulenza e coinvolgendo tutto il personale, i costi della procura si sono dimezzati - dico: «dimezzati» - e così i tempi dei processi. La riduzione dei costi ha comportato un miglioramento della qualità del servizio.
In un paese con le caratteristiche dell'Italia (bassa produttività totale dei fattori, esiguità dei tassi di attività di donne e giovani, trend demografico sfavorevole, arretratezza delle infrastrutture, nanismo industriale, arretratezza dei mercati finanziari) risalta la differenza tra «tagli» e «riforme strutturali». Se ci si limita a ridurre i livelli delle grandezze economiche senza modificare il rapporto tra le parti e la loro composizione interna, questa tanto invocata politica dei tagli si rivela del tutto insufficiente se non controproducente. La spesa pubblica va innanzitutto riqualificata.
I tagli ai Ministeri. In ogni caso, a chi abbia accusato questa Finanziaria di essere poco incisiva sul fronte dei tagli, specie nei confronti della spesa delle pubbliche amministrazioni, è possibile opporre quelli previsti dall'articolo 53 che tante polemiche hanno suscitato a dimostrazione che risparmiare sulla spesa pubblica non è mai un'operazione agevole.
In esso si stabilisce, infatti, che sia accantonata e resa indisponibile, in maniera proporzionale, una quota pari a 4.572 milioni di euro per il 2007, a 5.031 milioni di euro per il 2008 e a 4.922 milioni di euro per il 2009, delle dotazioni delle unità previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato a legislazione vigente relativamente a: consumi intermedi; trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche, con esclusione degli enti territoriali, degli enti previdenziali e degli organi costituzionali, del Fondo ordinario delle università statali e della Protezione; trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private, a imprese e a estero, con esclusione dei trasferimenti all'estero aventi natura obbligatoria, delle pensioni di guerra e altri assegni vitalizi, delle erogazioni agli istituti di patronato e di assistenza sociale, alle confessioni religiose; altre uscite correnti; tutte le categorie di spese in conto capitale, con esclusione dei limiti di impegno già attivati, delle rate di ammortamento mutui, dei trasferimenti agli enti territoriali, delle acquisizioni di attività finanziarie, del Fondo per le aree sottoutilizzate - limitatamente ad una quota pari al 50 per cento del suo stanziamento, e della Protezione civile.
Gli accantonamenti relativi alle unità previsionali di base del Ministero della pubblica istruzione si limitano ad un importo complessivo di 40 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2007-2009 (corrispondente ad un accantonamento indisponibile pari al 2,4 per cento).
Di fronte all'iniquità inevitabile in un meccanismo di taglio lineare sia pure modulato, è necessario far presente come l'articolo 53, grazie alle modifiche introdotte dalla Commissione bilancio, rifletta ora sia un importante elemento di flessibilità, rappresentato dalla possibilità che il ministro dell'economia e delle finanze, entro il 31 marzo di ciascun anno, proceda a variazioni degli accantonamenti (entro i limiti previsti ed al fine di perseguire l'obiettivo del miglioramento dell'efficienza della spesa pubblica), sia un essenziale fattore di trasparenza e correttezza nei confronti del Parlamento, poiché lo schema di decreto del ministro dell'economia dovrà acquisire il parere delle Commissioni competenti. Inoltre, la previsione di determinate esenzioni, parziali o totali,Pag. 143relative a taluni tipi di spesa, costituisce il riflesso di priorità stabilite sulla base di precise scelte strategiche.
Già alcune riforme strutturali destinate ad eliminare gli sprechi nella spesa pubblica sono contenute nella Finanziaria.
Molti ministeri semplificano le loro strutture. Nel campo della scuola c'è l'avvio del processo di avvicinamento del rapporto alunni/insegnanti alla media europea. Nel campo del pubblico impiego e delle diverse strutture ministeriali sono previsti numerosi cambiamenti; c'è una modifica della struttura del bilancio dello Stato che riduce i capitoli di spesa, consente una maggiore flessibilità di gestione e quindi economie. La riorganizzazione e razionalizzazione della PA darà risparmi per 3,9 miliardi di euro.
Con i sindacati si discuterà di previdenza per adeguare il nostro sistema alla crescita delle aspettative di vita sia pure tenendo conto che non tutti i lavori sono uguali. Sulla sanità ci sono già i primi risultati ed è cominciato un percorso. Con le autonomie si è finalmente aperto il cantiere del federalismo fiscale sulla base del binomio autonomia/responsabilità. Non ci nascondiamo le difficoltà. Ci vorranno determinazione e tempo, ma il processo è avviato.
Le misure per lo sviluppo. Come ho già sottolineato, la crescita è l'obiettivo centrale della manovra di bilancio.
Le misure per lo sviluppo si basano, oltre che sul taglio del cuneo fiscale e sul Piano Bersani, sul credito di imposta per i nuovi occupati, per spese di investimento e per spese di ricerca e sviluppo. Ripartono, anche se in misura ancora insufficiente, gli investimenti infrastrutturali. Nel quinquennio 2001-2005 la quota della spesa in conto capitale è stata mediamente del 4 per cento; per il 2007 la Finanziaria destina agli investimenti risorse in misura tale che la quota della spesa pubblica in conto capitale raggiunge il 4,6 per cento del Pil.
Risorse per 7 miliardi per il 2007 e 19 miliardi di euro nel triennio sono destinate al Fondo per la competitività e lo sviluppo, al Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS), al Fondo per la ricerca industriale e di base, ad infrastrutture, alle reti ferroviarie e stradali, al Mezzogiorno.
Misure specifiche sono previste per il turismo, la cultura, l'agricoltura, l'ambiente, i Fondi per l'occupazione e le politiche sociali, la famiglia (asili nido e anziani), le donne, le politiche abitative, il diritto allo studio, la cooperazione internazionale.
Noi veniamo da un lustro sconfortante in questo senso: le risorse per investimenti, infrastrutture, innovazione e ricerca, servizi essenziali quali strade e ferrovie, per la cultura, l'ambiente e la difesa del suolo, il turismo e tanti altri comparti, non hanno fatto altro che ridursi costantemente, fino a livelli insostenibili con la manovra per il 2006.
Mi soffermo un momento su alcuni interventi, i più rilevanti, per le imprese: la riduzione del cuneo fiscale è l'operazione-cardine del Governo per il primo impulso allo sviluppo e alla crescita del paese.
Come è noto, il cuneo è la differenza tra il costo del lavoro che l'impresa sostiene e l'importo che il lavoratore riceve in busta paga. Il «cuneo fiscale» è quindi composto dai contributi per la previdenza obbligatoria, dai contributi per malattia, maternità e assegni famigliari, dall'Irap dovuta sul costo del lavoro e dall'Irpef pagata dal lavoratore sulla sua retribuzione lorda.
In Italia, per un lavoratore-tipo (seguendo la definizione OCSE, un single senza figli con reddito al livello del lavoratore medio), il cuneo fiscale e contributivo è pari al 47,6 per cento del costo del lavoro. Tale dato colloca il nostro paese al di sopra sia della media OCSE sia della media UE-15, rispettivamente del 37,3 e del 42,1 per cento.
Dal punto di vista delle imprese, l'intervento consiste in una deduzione di parte del costo del lavoro dalla base imponibile Irap. In particolare, vengono dedotti tutti gli oneri sociali - contribuzione a carico del datore e del lavoratore - corrispondenti ai soli lavoratori dipendenti a tempo indeterminato e per ciascuno di questi lavoratori è dedotta anche unaPag. 144somma fissa di 5.000 euro in tutto il territorio nazionale, ai quali si aggiungono altri 5.000 euro nelle regioni del Mezzogiorno.
Sono esclusi dall'applicazione delle nuove agevolazioni il settore bancario e finanziario, quello assicurativo e il settore delle cosiddette utilities.
Entrambe le agevolazioni sono subordinate all'esplicita autorizzazione dei competenti organi comunitari. La loro entrata in vigore sarà graduale per l'anno 2007: partirà dal mese di febbraio 2007 e verrà applicata in misura ridotta fino al mese di luglio; a partire dal mese di agosto le nuove deduzioni diventeranno fruibili per l'intero ammontare.
La misura a regime comporta una riduzione di tre punti del costo del lavoro. In realtà, l'intervento è ancora più consistente per i lavoratori con retribuzione inferiore alla media (che sono molto più della metà dei lavoratori), dato che una parte della misura è concessa in somma fissa ed è quindi proporzionalmente più favorevole per le retribuzioni più basse.
Inoltre, rispetto ad una analoga riduzione dei contributi sociali, una riduzione di 3 punti via Irap è equivalente ad una riduzione di 4,5 punti di contribuzione sociale, poiché mentre l'Irap non ha effetti sul reddito d'impresa, una riduzione dei contributi, coeteris paribus, avrebbe effetti sulla base imponibile Ires, aumentando l'imposta dovuta.
Per favorire la crescita dell'occupazione nelle zone più svantaggiate è previsto un incremento del coefficiente di abbattimento dell'IRAP da 3 a 5 volte per l'assunzione delle donne.
Si dispone che nelle aree geografiche del nostro paese, in cui le donne hanno un tasso di disoccupazione di due volte e mezzo superiore alla media europea e pari a un 165 per cento circa di quello degli uomini (sono queste le cosiddette aree geografiche al livello NUTS II, che in Italia corrispondono alle aree prima denominate obiettivo 1) e nelle aree individuate dalla Carta italiana degli aiuti a finalità regionale (Abruzzo, Molise e zone depresse delle regioni del centro-nord) l'assunzione delle donne sia incentivata con un incremento del «coefficiente di abbattimento» dell'IRAP (oggi 20.000 euro in tutto il territorio) pari a 5 volte nelle aree ex obiettivo 1 e a 3 volte nelle altre aree (ad esempio, considerando un'aliquota Irap medio-bassa, tra il 4,25 per cento e il 5 per cento dell'imponibile, nelle aree beneficiarie assumere una donna con la nuova norma costerà tra i 150 e i 170 euro in meno al mese con un vantaggio compreso tra i 1.700 e i 2.000 euro all'anno).
Nel disegno di legge finanziaria è confluito anche il contenuto del cosiddetto «Progetto industria 2015», proposto dal ministro per lo sviluppo economico per il rilancio del settore industriale italiano e per il recupero di competitività nei confronti dei partners europei ed internazionali: tre le direttrici degli interventi: per la competitività, per la crisi d'impresa ed in materia di brevetti.
Riguardo ai brevetti, in particolare, il mantenimento della tassazione ha lo scopo di favorirne l'abbandono quando non più di interesse per il titolare, a sostegno del passaggio della tecnologia a tutta la collettività, gratuitamente: norma che, in particolare, favorisce l'accesso alle innovazioni da parte delle piccole e medie imprese.
Perno della strategia di rilancio industriale saranno i Progetti di innovazione, che prevedono il finanziamento con risorse pubbliche di settori considerati strategici.
Trecento milioni di euro sono stanziati dalla finanziaria per il Fondo unico per la competitività, per il finanziamento sia dei progetti di innovazione che altri di sostegno alle imprese di competenza del ministro per lo sviluppo economico. Confluiranno nel Fondo per la competitività le risorse destinate al Ministero per lo sviluppo economico dal riparto del Fondo per le aree sottoutilizzate e le risorse del Fondo per gli incentivi alle imprese, che viene soppresso.
Viene istituito il Fondo per la finanza d'impresa - sarà reso operativo da un successivo decreto interministeriale - con un finanziamento iniziale di 600 milioni diPag. 145euro (300 indicati in finanziaria, altrettanti saranno trovati in un'opera di recupero di finanziamenti residui non utilizzati in diversi capitoli di spesa per le imprese) e rappresenta l'impegno del Governo per i prossimi tre anni per facilitare l'accesso al credito e la partecipazione al capitale di rischio da parte delle piccole e medie imprese.
Le modifiche intervenute in Commissione bilancio ad opera di emendamenti del relatore e della X Commissione hanno mantenuto intatta la strategia di fondo del progetto iniziale puntualizzando alcuni aspetti. In primo luogo è stato rafforzato il ruolo della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome prevedendone l'intesa anziché solo il parere, per l'adozione dei decreti del ministro dello sviluppo economico relativi all'approvazione dei progetti di innovazione industriale ed è stata, di conseguenza, eliminata la disposizione che prevedeva l'approvazione dei progetti anche in mancanza del parere decorso il termine di 60 giorni. L'intesa con la Conferenza permanente è stata inserita anche per l'adozione del decreto del ministro dello sviluppo economico, con cui vengono stabilite le modalità di funzionamento del Fondo per la finanza d'impresa.
Inoltre è previsto che entro il 30 giugno di ogni anno il Governo presenti al Parlamento una relazione concernente l'operatività delle misure di sostegno previste dall'articolo, con particolare riferimento ai risultati ottenuti e alle somme erogate.
Sono stati infine aggiunti due nuovi articoli da un emendamento del relatore e da uno del Governo che prevedono disposizioni per il potenziamento della misura di assistenza tecnica delle imprese e un ampliamento delle finalità del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese.
Il primo articolo aggiuntivo valorizza le attività di sostegno alla nascita delle imprese innovative prevedendo una associazione delle misure di aiuto già esistenti con gli incentivi del Fit (Fondo di innovazione tecnologica). In tal modo, nell'ambito dei progetti elaborati dai soggetti convenzionati con il Ministero dello sviluppo economico per l'attuazione degli interventi di promozione e assistenza tecnica per l'avvio di imprese innovative operanti in comparti ad elevato impatto tecnologico, possono essere previsti anche programmi di ricerca e sviluppo svolti dalle imprese innovative di nuova costituzione. L'istruttoria dei suddetti programmi di ricerca e sviluppo delle neoimprese può essere affidata agli stessi soggetti convenzionati con il Ministero dello sviluppo economico che attuano le azioni di sostegno alla nascita di imprese innovative.
Il secondo articolo aggiuntivo estende l'ambito di operatività del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca (FRI) alle leggi regionali di agevolazione degli investimenti produttivi e della ricerca. Gli oneri finanziari derivanti dall'utilizzo del Fondo rotativo saranno a carico delle regioni che utilizzeranno questa opportunità. Qualora le iniziative regionali risultino coerenti con gli obiettivi ed i contenuti dei progetti di innovazione industriale previsti dall'articolo 104 della legge finanziaria, gli oneri per l'accesso al fondo rotativo potranno essere posti a carico del Fondo per la competitività secondo le procedure previste dal medesimo articolo.
Le piccole e medie imprese. Esse costituiscono tradizionalmente la spina dorsale dell'economia italiana. Esse hanno retto con coraggio le difficoltà economiche dell'ultimo decennio, ma, ancora oggi, il 95 per cento di queste resta sotto i 10 dipendenti e solo una piccola parte appare pronta a compiere un salto dimensionale sempre più indispensabile; è un salto che si può compiere rafforzando, in primo luogo, la propria competitività e sviluppando l'innovazione tecnologica, elementi indispensabili per affrontare gli scenari internazionali. Non dimentichiamo che, nell'ultima missione di Governo e Confindustria in Cina, la maggior parte delle 700 imprese lì rappresentate erano piccole e medie. Alcune misure della legge finanziaria, in particolare quelle sul TFR, nella loro prima versione, hanno destato preoccupazione fra queste imprese.Pag. 146
Ma vorrei sottolineare che gli interventi contenuti nella Finanziaria, dal cuneo fiscale al fondo per l'innovazione, dai crediti d'imposta fino alla fiscalità di vantaggio per il Sud, sono destinati all'intero settore produttivo italiano, una realtà costituita per il 97,8 per cento da piccole e medie imprese. Se si guardano gli interventi per lo sviluppo contenuti nella manovra è evidente che il soggetto di cui ci siamo più occupati è proprio quello delle piccole e medie imprese.
Ma il mondo delle piccole imprese, così importante per la vita economica del paese, doveva e deve essere maggiormente coinvolto nelle decisioni che lo riguardano. E su questo aspetto è opportuno rafforzare il confronto. Come è opportuno non perdere più tempo in discussioni ideologiche sul ruolo delle piccole e medie imprese. Questo non può essere messo in discussione: esse fanno parte delle prospettive del rilancio italiano per il quale questa maggioranza e questo Governo stanno lavorando.
Principalmente, i problemi delle piccole imprese sono i costi, l'innovazione organizzativa e tecnologica e la semplificazione amministrativa.
Riguardo ai costi, la manovra prevede la riduzione del cuneo per un recupero di competitività. Questa riduzione si rivolgerà, in particolare, ai settori ad alta intensità di manodopera più esposti alla concorrenza internazionale. Sono escluse tutte le imprese che non si rivolgono a concorrenza internazionale o interna. Questa misura riguarderà, in particolare, i settori di tradizione dove si concentrano in gran parte delle piccole imprese con una penalizzazione che oggi è difficilmente sostenibile.
Per quanto concerne l'innovazione organizzativa, è stato previsto un credito di imposta automatico del 10 per cento dei costi delle imprese in ricerca precompetitiva e per lo sviluppo di nuovi prodotti, che si alza al 15 per cento per i costi che derivano da contratti con università e centri di ricerca pubblici. Si è messo un tetto a questi contributi per evitare che vengano assorbiti soltanto dalla grande impresa. Si tratta di una cifra rilevante: 600 milioni di euro l'anno.
Sono state ripristinate le tasse sul mantenimento dei brevetti per consentire di ridurne i tempi di sfruttamento esclusivo e, quindi, permettere un accesso delle piccole imprese alle innovazioni sviluppate dalle grandi imprese; risorse sono state indirizzate per appoggiare l'accesso ai brevetti per le piccole e medie imprese.
Nel Mezzogiorno viene stabilizzata una politica di credito di imposta per i nuovi investimenti, e gli sgravi, sempre al Sud, per gli occupati. In particolare, viene allestito un fondo per la finanza d'impresa dedicato a quelle di piccole e medie dimensioni che si riveli utile per accompagnare ristrutturazioni finanziarie, con sostegno a strumenti innovativi o più tradizionali come i consorzi di garanzia ed i consorzi fidi. Questo tema e lo sviluppo di questa politica possono costituire una risposta, che il Governo e la maggioranza sono pronti a discutere con le piccole e medie imprese, al disagio che esse possono soffrire in seguito al decollo dei fondi pensionistici integrativi che assorbiranno gli accantonamenti relativi al TFR di un certo numero di lavoratori.
In Finanziaria vi sono inoltre molteplici e più specifici interventi, capaci di animare l'attività delle piccole imprese; ci limitiamo a ricordare l'intervento sull'efficienza energetica, a cominciare dal potenziamento degli sgravi per la ristrutturazione degli edifici con finalità di risparmio energetico.
Nei progetti di innovazione industriale esiste la previsione di privilegio per quelli presentati in filiera, fra grandi e piccole imprese, per consolidare questo tipo di rapporti; e nel disegno di politica industriale (DdL «Industria 2015») si cerca di dare una configurazione giuridica al concetto di «rete di impresa» che consenta a nuovi soggetti aggregati di operare sul mercato in condizioni più vicine a quelle oggi consentite ad un gruppo. Il Governo fa molto affidamento sul fatto che questa nuova figura giuridica possa dare una mano per l'approccio a temi come ilPag. 147credito, il marketing, la consulenza aziendale integrata ed eventualmente anche ad incentivi di natura fiscale.
Infine, il Governo ha presentato norme sulla semplificazione amministrativa che sono all'esame del Parlamento.
Certo, rimangono aperte questioni sulle quali è possibile tornare, nel rispetto delle norme europee, a cominciare dalle fusioni e dagli accorpamenti della piccola impresa. Si tratta di una Finanziaria molto complessa che, cogliendo il principale obiettivo di un risanamento effettivo di una finanza pubblica in grave squilibrio, ha tuttavia fatto molti e riconoscibili sforzi per incrociare le esigenze delle imprese.
Il Governo attuale avrebbe avuto bisogno di maggiori risorse, ma se il precedente Governo non avesse sprecato 2,5 punti di prodotto interno lordo (ben 33 miliardi di euro) nell'aumento della spesa pubblica corrente, che non ha portato né maggior servizi né maggiori infrastrutture, né ha aiutato le piccole e medie imprese nella competizione internazionale così agguerrita e feroce degli ultimi anni, si sarebbe potuto fare di più.
I Distretti e il made in Italy. I distretti sono stati, e continuano ad essere, la vera forza del made in Italy, basta pensare che impiegano circa il 45 per cento dell'occupazione complessiva del settore manifatturiero italiano e che circa il 40 per cento delle imprese italiane opera all'interno di reti, forme riconducibili ai distretti industriali. Il 46 per cento dell'export di prodotti manufatti proviene dai distretti. Alcuni di essi detengono quote di mercato intorno al 35-40 per cento sui mercati mondiali (ceramiche a Sassuolo, calze a Mantova).
Molti presentano quote di mercato mondiale intorno al 10-15 per cento del loro settore di attività.
Sotto questo punto di vista, i distretti industriali, presi nel loro insieme, rappresentano una forza economica paragonabile a quella dei grandi gruppi industriali di vere e proprie multinazionali.
Questi sistemi locali di imprese rappresentano, nella loro anomalia, un'esperienza così positiva da essere stati copiati e presi a modello per le politiche di sviluppo persino in Cina.
Per il sostegno allo sviluppo dell'apparato produttivo sono stati inseriti in Commissione bilancio due nuovi articoli nella legge finanziaria con i quali si dispone un cofinanziamento statale di progetti regionali in materia di distretti industriali riconoscendo una agevolazione per un ammontare massimo del 50 per cento delle risorse pubbliche complessivamente impiegate in ciascun progetto e si autorizza un contributo quindicennale di 3 milioni di euro a decorrere dal 2007 per gli interventi infrastrutturali relativi alla Fiera del Levante di Bari, Fiera di Verona, Fiera di Foggia e Fiera di Padova.
L'articolo 128 che reca interventi a favore del made in Italy è stato modificato attraverso alcuni emendamenti del relatore che hanno incrementando il rifinanziamento del Fondo per le azioni a sostegno del made in Italy, fissato in 20 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2007-2009, di ulteriori 6 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009.
Tale incremento è finalizzato anche a favorire la penetrazione commerciale dei mercati esteri da parte delle imprese, attraverso l'adozione di strumenti di marchio consortili aventi natura privatistica ed è riservato prioritariamente a quelle aziende che siano in possesso del documento unico di regolarità contributiva. Inoltre a valere sul Fondo 1 milione di euro per ciascun anno è finalizzato al finanziamento di studi e ricerche diretti alla certificazione di qualità e salubrità dei prodotti tessili cardati, realizzati con materie prime secondarie, che valorizzino la tipicità delle lavorazioni e le caratteristiche ecologiche dei manufatti.
Per rafforzare la lotta alla contraffazione è stato approvato un emendamento che include, ai fini dell'integrazione del reato di importazione ed esportazione per la commercializzazione di prodotti recanti false o fallaci indicazioni di provenienza, l'uso di marchi di aziende italiane su prodotti o merci non originari dall'Italia ai sensi della normativa europea.Pag. 148
Il comma specifica inoltre che le false e le fallaci indicazioni di provenienza o di origine non possono comunque essere regolarizzate quando i prodotti o le merci siano stati già immessi in libera pratica.
Un'ulteriore attenzione, nel corso dell'esame parlamentare della finanziaria, dovrà essere rivolta al mondo dell'artigianato, con riguardo agli artigiani contoterzisti che lavorano sulla base di committenze.
Al mondo dell'artigianato viene chiesto un contributo oneroso alla manovra che può forse trovare delle misure parzialmente compensative in termini di riduzione dei premi Inail, oppure intervenendo a modificare almeno in parte la norma sull'aumento dei contributi per gli apprendisti, oppure ancora aumentando la no tax area relativa all'Irap per le piccolissime imprese. Su questi aspetti il confronto è aperto.
Il sostegno al settore turistico. La manovra 2007 interviene per sostenere le attività turistiche sia con disposizioni specifiche per lo sviluppo del settore sia con interventi per la valorizzazione del territorio.
Le risorse per lo sviluppo e la competitività del settore. L'articolo 182, al comma 1, autorizza una spesa di 30 milioni di euro nel triennio 2007-2009 per il «sostegno del settore turistico». Le modalità di intervento saranno definite con regolamento su proposta del Dipartimento del turismo.
Nel medesimo articolo, al comma 2, per sviluppare il turismo, incentivare l'unione tra proprietà e gestione dei beni ad uso turistico-ricettivo, e la crescita delle imprese turistico-ricettive si prevede uno stanziamento per complessivi 144 milioni di euro nel triennio.
Per il monitoraggio della domanda e dei flussi turistici e per la individuazione di strategie di interesse nazionale per lo sviluppo e la competitività del settore si autorizza una spesa di 6 milioni di euro nel triennio da destinare all'Osservatorio nazionale per il turismo.
I nuovi canoni demaniali marittimi. L'articolo 16 della finanziaria interviene sui canoni demaniali marittimi per finalità turistico-ricreative, con l'obiettivo di razionalizzare e di rendere più equo il sistema di determinazione dei canoni.
Innanzitutto si abroga l'articolo 32 del decreto-legge 269/2003, varato dal Governo Berlusconi che prevedeva, in caso non si fosse provveduto con decreto interministeriale ad adeguare la misura dei canoni in modo da assicurare maggiori entrate non inferiori a 140 milioni di euro all'anno, una rivalutazione del trecento per cento delle misure previste dalle tabelle in vigore.
Si modifica la disciplina vigente (il decreto-legge 400/93) che, in base ad un periodo di durata delle concessioni pari a sei anni, stabiliva la misura dei canoni classificando aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei in tre categorie: cat. A ad alta valenza turistica; cat. B a normale valenza turistica; cat. C a minore valenza turistica.
L'ammontare del canone era commisurato alla durata dell'effettivo utilizzo del bene oggetto di concessione.
Occorre precisare che le competenze in materia di concessione dei beni del demanio marittimo sono state conferite alle regioni (con il decreto legislativo 112/98) che a loro volta le hanno delegate ai comuni. La nuova disciplina stabilita dalla finanziaria interviene pertanto anche per garantire criteri uniformi nella determinazione dei canoni nelle diverse aree territoriali.
La nuova disposizione della finanziaria prevede che le regioni provvedano a riclassificare aree, manufatti, pertinenze e specchi acquei sulla base delle sole categorie di riferimento A e B (scompare pertanto la cat. C «a minore valenza turistica»).
In attesa che le regioni provvedano a tale riclassificazione, viene assunta quale categoria di riferimento la «B» (cosiddetta «a normale valenza turistica»).
I canoni annuali dovranno essere rideterminati distinguendo: le concessioni demaniali marittime che abbiano ad oggetto aree scoperte o sulle quali siano presenti opere amovibili (come, ad esempio, gliPag. 149arenili, gli stabilimenti o le aree su cui si trovano i campeggi) o sulle quali siano presenti opere inamovibili ma non costituenti ancora pertinenze demaniali marittime ai sensi dell'articolo 29 del codice della navigazione; specchi acquei; concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime adibite ad attività commerciali.
Le prime mantengono i canoni attuali, aggiornati in base agli indici ISTAT, in relazione alle categorie A e B.
Per le concessioni comprensive di strutture permanenti che costituiscono pertinenze demaniali marittime adibite ad attività commerciali, l'ammontare dei canoni annuali - limitatamente a tali strutture - è commisurato ai valori correnti di mercato forniti dall'Osservatorio del mercato immobiliare per analoghe attività nella medesima zona.
Il calcolo del canone annuo complessivo per tali concessioni sarà effettuato sulla base del prodotto tra la media tra i massimi e i minimi canoni OMI mensili, la superficie delle strutture, e un coefficiente «K» che tiene conto della stagionalità dell'attività e dei lavori di manutenzione straordinaria a carico del concessionario (su base annua «K» è 6,5).
Un'ulteriore riduzione del canone viene praticata in proporzione diretta alla superficie della struttura (se la struttura copre una superficie inferiore a 200 mq la riduzione è pari a 0; se questa è compresa tra 200 e 500 mq è il 20 per cento; oltre 500 e fino a 1.000 è il 40 per cento; oltre 1.000 è il 60 per cento).
Occorre tenere conto che per determinati utilizzi - meritevoli di tutela - sono mantenute le riduzioni del canone annuo già previste. È il caso dei canoni per le concessioni alle società sportive dilettantistiche senza scopo di lucro affiliate alle società sportive nazionali (ma da queste agevolazioni sono esclusi le strutture per attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi).
I nuovi criteri di determinazione dei canoni per le concessioni demaniali turistico-ricreative sono estesi anche alle concessioni dei beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale dove vengono realizzate e gestite le strutture dedicate alla nautica da diporto.
Per il prossimo triennio, la rideterminazione dei canoni sulla base dei nuovi criteri consente maggiori entrate per 153 milioni di euro nel 2007, 158 nel 2008 e 160 nel 2009.
Concessioni demaniali marittime più lunghe. Un' importante novità riguarda la durata delle concessioni: le concessioni con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei per i quali si applichino le disposizioni relative alle utilizzazioni del demanio marittimo possono avere anche durata superiore a sei anni e comunque non superiore a cinquanta anni in ragione dell'entità e della rilevanza economica delle opere da realizzare.
Indennizzi per le occupazioni non regolari del demanio marittimo, recupero di sanzioni e ripristino dello stato dei luoghi. La finanziaria prevede inoltre l'individuazione e il recupero di indennizzi dovuti per gli ultimi cinque anni per le occupazioni «a qualunque titolo» non regolari sul demanio marittimo; per tutti gli immobili non regolari costruiti sul demanio marittimo si prevede il recupero degli indennizzi dovuti per gli ultimi dieci anni. Nei casi non conformi agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi è dovuto l'indennizzo a valore di mercato per il periodo di occupazione non regolare ferma restando l'applicazione delle sanzioni vigenti, compreso il ripristino dello stato dei luoghi. Il recupero di tali indennizzi consente un'entrata una tantum di 225,1 milioni di euro per il 2007, 470,7 nel 2008 e 736,8 nel 2009.
Politiche a sostegno dei giovani e delle attività turistico-ricreative. Un'altra disposizione della Finanziaria che potrà contribuire alle politiche a sostegno dei giovani e delle attività turistico-ricreative è l'articolo 17 che prevede la valorizzazione del patrimonio pubblico, in coerenza con gli indirizzi di sviluppo territoriale, in modo che questo possa costituire, nell'ambito del contesto economico e sociale, un elemento di stimolo e di attrazione d'interventiPag. 150di sviluppo locale. A questo scopo, sono finanziati gli studi di fattibilità per «programmi unitari di valorizzazione dei beni demaniali per la promozione e lo sviluppo dei sistemi locali» con le risorse dell'agenzia del demanio per l'acquisto, la manutenzione e la valorizzazione dei beni del demanio e del patrimonio statale e per gli interventi sugli immobili confiscati alla criminalità organizzata.
La norma prevede espressamente la valorizzazione del patrimonio pubblico mediante la ridestinazione a funzioni di interesse sociale, culturale, sportivo, ricreativo, per l'istruzione, la promozione delle attività di solidarietà e per il sostegno alle politiche per i giovani e per le pari opportunità.
Detraibilità dell'IVA per il turismo d'affari. Un'importante sostegno al cosiddetto «turismo d'affari» deriva dall'applicazione dell'articolo 20, comma 12 della finanziaria.
L'attività turistica connessa a convegni, congressi, eccetera, rappresenta un peso sempre più rilevante sul volume d'affari complessivo del settore turistico e ha un ruolo importante per superare i limiti derivanti dalla «stagionalità» delle iniziative turistiche e per valorizzare tutto l'indotto che ruota intorno alle strutture di soggiorno.
La finanziaria introduce una disposizione da tempo richiesta dagli operatori del settore: la detraibilità dell'IVA assolta sulle prestazioni alberghiere nei giorni in cui si svolgono congressi o convegni.
La norma avrà un significativo impatto sul settore considerando che secondo i dati dell'Osservatorio congressuale italiano risulta che le giornate di presenza congressuale all'anno sono pari a circa 30 milioni, con pernottamenti pari a circa 12 milioni all'anno. Basti pensare che si stima che il numero dei pasti consumati nei convegni e nei congressi siano pari a circa 42 milioni all'anno.
La normativa italiana diviene così più coerente con la sesta direttiva CEE del 1977, consentendo al settore di raggiungere gli stessi livelli di accoglienza di turismo d'affari di altri paesi dell'Unione europea.
Le misure per il Mezzogiorno. Finalmente, dopo anni di latitanza, riappare una politica per la crescita del Mezzogiorno.
Il Mezzogiorno è al centro di una nuova iniziativa di rilancio degli investimenti e dell'occupazione. Si è già detto della differenziazione territoriale nella riduzione del cuneo: il costo del lavoro nelle aree meridionali diventa quindi per le imprese relativamente più basso che nelle altre aree del paese senza effetti sulla busta paga del lavoratore.
Un ulteriore incentivo è previsto, come ho già detto, sempre in deduzione dalla base imponibile Irap, per l'assunzione di lavoratrici, dal momento che il Mezzogiorno presenta tassi di occupazione femminile tra i più bassi d'Europa.
Nel Mezzogiorno viene poi reintrodotto un credito d'imposta automatico per gli investimenti. Dal periodo d'imposta 2007 gli investimenti in macchinari, impianti, attrezzature, brevetti e programmi informatici per le piccole e medie imprese, per la parte eccedente l'ammortamento relativo agli stessi beni e nelle intensità consentite dalla disciplina comunitaria, torneranno a dar luogo a crediti d'imposta automatici da indicare in dichiarazione l'anno successivo. Le imprese possono così di nuovo avere certezza della relativa agevolazione nella definizione dei propri investimenti. Questa misura consente complessivamente una riduzione del carico fiscale stimata pari ad un miliardo di euro.
La novità di quest'anno è che le misure a sostegno del Mezzogiorno introdotte dalla finanziaria 2007 sono il risultato della concertazione con le regioni del Sud e con le parti economiche e sociali ad un tavolo «Mezzogiorno» coordinato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri e dal Ministero dello sviluppo economico.
L'Intesa in sede di Conferenza unificata Stato-regioni del 3 febbraio 2005 (recepita dal Quadro strategico nazionale in corso di definizione) ha previsto una programmazionePag. 151unitaria dei fondi nazionali ed europei destinati alle politiche regionali: l'articolo 105 della finanziaria, in coerenza con tale programmazione, prevede stanziamenti per il Fondo aree sottoutilizzate per i prossimi sette anni.
A questo scopo il Fondo aree sottoutilizzate è incrementato di 63.273 milioni di euro tra il 2007 e il 2015, per la realizzazione di interventi di politica regionale per il periodo di programmazione 2007-2013.
Questo consente di incrementare la percentuale di risorse destinate allo sviluppo del Mezzogiorno sul totale destinato all'intero territorio nazionale dal 38,6 per cento (media del periodo 2000-05) al 42 per cento per il periodo 2007-2011 con un aumento - in termini percentuali - del 3,4 per cento. È importante sottolineare che il totale delle risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate consente inoltre di garantire il cofinanziamento nazionale delle risorse assegnate al Mezzogiorno dal nuovo Quadro comunitario di sostegno (28,826 miliardi di euro). Una importante novità, a questo proposito, è che le somme necessarie al cofinanziamento nazionale dei fondi comunitari, in particolare quelle destinati alla realizzazione di infrastrutture - sono impegnabili sin dal primo esercizio finanziario.
Tra gli interventi più significativi per il Mezzogiorno occorre segnalare il «Fondo per le zone franche urbane». Il Fondo ha una dotazione di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009 per favorire lo sviluppo economico e sociale anche attraverso il recupero urbano di aree e quartieri degradati nelle città del Mezzogiorno.
Il Fondo è destinato al cofinanziamento dei programmi di intervento delle regioni del Mezzogiorno.
Le politiche agricole. Diverse misure intervengono in finanziaria per rendere più moderna e sostenere la nostra agricoltura. Voglia ricordare la conferma per l'anno 2007 dell'aliquota agevolata dell'Irap all'1,9 per cento. Le altre misure riguardano i settori di seguito elencati.
Società commerciali: le società di persone (snc e sas) e le società a responsabilità limitata, con qualifica di «società agricola» ai sensi del digs n. 99/2004, potranno optare per la tassazione fondiaria, di cui all'articolo 32 del Tuir, come avviene attualmente solo per le persone fisiche e le società semplici; ricambio generazionale: istituzione di un fondo per lo sviluppo dell'imprenditoria giovanile in agricoltura con una disponibilità finanziaria di 10 milioni di euro all'anno per il periodo 2007-2011 destinato a finanziare i passaggi generazionali in azienda; commercio dei prodotti agricoli: emanazione di un decreto ad hoc a cura del Ministero delle politiche agricole per stabilire requisiti uniformi e standard, con partecipazione degli imprenditori agricoli e con riferimento alle modalità di vendita e trasparenza dei prezzi; internazionalizzazione sistema agroalimentare: detrazione pari al 25 per cento del valore degli investimenti in attività promozionali pubblicitarie realizzati dalle imprese del comparto agro-alimentare nei mercati esteri per gli anni 2007-2008-2009; rifinanziamento del comparto.: contributo per 1 milione di euro per il 2007 e 800 mila euro per il 2008 assegnato al Ministero delle politiche agricole per l'organizzazione del Congresso mondiale dell'Organizzazione mondiale della vigna e del vino (Ovi) e incremento di 4 milioni di euro il contributo per il 2007 destinato all'Istituto nazionale per la fauna selvatica (Infs).
Contributo di soggiorno. Possibile delibera dei comuni per l'istituzione di un contributo di soggiorno per i soggetti non residenti che alloggiano in via temporanea anche in alloggi agro-turistici.
Riduzione del cuneo. Per le persone fisiche e società semplici è previsto un contributo fino a 5 mila euro per ogni lavoratore dipendente a tempo indeterminato impiegato nel periodo d'imposta da scontare ai fini Irap, oltre alle conosciute e confermate detrazioni per Inail, apprendisti, disabili e personale assunto con contratto di formazione.
Pesca in aree svantaggiate. Credito d'imposta non cumulabile con gli aiuti de minimisPag. 152per il periodo 2007-2013 a favore degli imprenditori del settore pesca commisurato al valore dei nuovi beni strumentali acquisiti anche in leasing (programmi informatici, macchinari, brevetti, eccetera) eccedente gli ammortamenti dedotti nel periodo d'imposta.
Agroenergia. Per i soggetti che immettono in consumo benzina e gasolio a decorrere dal 1o gennaio 2007 corre l'obbligo di immettere in consumo una quota minima di biocarburanti, che inizialmente è fissata al 2,5 per cento di tutto il carburante commercializzato nel 2006.
IRAP. L'aliquota ridotta pari all'1,9 per cento prevista per l'anno 2005 è confermata anche per l'anno 2006 mentre l'aliquota al 3,75 per cento, disposta per l'anno 2006, è rinviata di un anno con decorrenza dal 1o gennaio 2007.
Pesca costiera e lagunare. Per la salvaguardia dell'occupazione della gente di mare, i benefici di cui agli articoli 4 e 6 del decreto legge 30 dicembre 1997, n. 457 convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1998, n. 30, sono estesi per l'anno 2007 nel limite del 70 per cento, alle imprese che esercitano la pesca costiera, nonché alle imprese che esercitano la pesca nelle acque interne e lagunari.
Piccola proprietà contadina. Prorogate a tutto il 2007 le disposizioni relative all'agevolazione relativa alla formazione e all'arrotondamento della piccola proprietà contadina.
Pensioni. Possono accedere al pensionamento dal 1 o giungo 2008 i lavoratori che conseguono la pensione di anzianità a carico delle gestioni per i coltivatori diretti.
Progetti integrati. Contributi a sostegno di progetti promozionali e di internazionalizzazione realizzati da consorzi misti tra piccole e medie imprese dei settori agroalimentare e turistico-alberghiero, per attrarre il turismo straniero.
Controlli nell'agroalimentare. Le funzioni vigilanza al rinominato Istituto centrale per il controllo della qualità dei prodotti agroalimentari, con incremento dell'organico.
Bioenergia. Incremento dei contingenti annui da utilizzare con specifica assegnazione dietro autorizzazione del ministro dell'economia e delle finanze di concerto con quello delle politiche agricole e forestali.
Fondo per la montagna (articolo 201). Per il finanziamento del Fondo nazionale per la montagna, di cui all'articolo 2 della legge 31 gennaio 1994, n. 97, è autorizzata la spesa di 25 milioni di euro per l'anno 2007.
Qualità dello sviluppo: l'investimento in capitale umano. L'investimento sul capitale umano del nostro paese rappresenta uno dei capitoli sui quali si comincia a percepire un'inversione di tendenza rispetto al recente passato.
Per la ricerca nel suo complesso sono previsti due miliardi di euro nel triennio. Oltre al credito d'imposta per le imprese (quelle che investiranno in ricerca potranno ricevere un credito d'imposta fino al 10 per cento dei costi sostenuti e questa percentuale salirà al 15 per cento se le imprese si avvarranno di contratti con università ed enti pubblici), la finanziaria prevede la nascita del FIRST (Fondo per gli investimenti in ricerca scientifica e tecnologica) che riunisce in un fondo unico i precedenti 4 fondi esistenti presso il ministero e per il quale sono previsti fondi aggiuntivi pari a 300 milioni di euro per il 2007, 300 per il 2008 e 360 per il 2009. A queste somme si aggiungono i fondi Cipe e i fondi precedenti pari a 200 milioni di euro per il 2007.
Sono stanziati 20 milioni di euro per il 2007, 40 milioni per il 2008 e 80 milioni per il 2009 per un piano straordinario triennale di assunzione dei ricercatori stimato in 2000 unità. Il concorso sarà indetto entro marzo 2007.
Per la scuola è prevista l'assunzione di lavoratori precari di cui 150 mila nuovi docenti e 20 mila Ata, amministrativi tecnici ausiliari, in 3 anni dal 2007 al 2009. Tenuto conto che si tratta di immissioni in ruolo di personale già in servizio l'iniziativa non dovrebbe determinare un incremento di spesa.Pag. 153
L'obbligo scolastico, a decorrere dall'anno scolastico 2007/2008, verrà elevato a 16 anni con l'istituzione di un biennio unitario e il conseguente innalzamento dell'età per l'accesso al lavoro dai 15 ai 16 anni.
Infine, sono previste misure per il diritto allo studio nella scuola dell'obbligo e per gli studenti universitari, per i quali sono previste anche agevolazioni per l'affitto di una casa.
È stata approvata, nel corso dell'iter in Commissione bilancio, in sede di riscrittura dell'articolo 53 l'esclusione del Fondo ordinario delle università statali dai tagli previsti per le spese di tutti i ministeri. Il Governo propone anche che il Fondo sia aumentato per l'anno 2007 di 50 milioni di euro.
Il Governo propone poi, con un suo emendamento, l'avvio di un programma straordinario di assunzione di ricercatori nell'ambito degli enti pubblici di ricerca vigilati dal Ministero dell'università e della ricerca e l'istituzione di uno specifico Fondo pari a 20 milioni di euro per il 2007 e 30 a decorrere dall'anno 2008, volto a stabilizzare i ricercatori degli Enti di ricerca.
Le principali proposte emendative del Governo riguardanti il settore della scuola evitano di ridurre le dotazioni complessive di bilancio del Ministero della pubblica istruzione (le cosiddette «clausole di salvaguardia»).
Le principali proposte emendative del Governo che intervengono in favore dei beni culturali prevedono un'integrazione di 40 milioni di euro per il 2007 per l'editoria che porta il fondo a 30 milioni di euro, il rifinanziamento, per l'anno 2007, del centro per la documentazione e la valorizzazione delle arti contemporanee per l'importo di 25 milioni di euro.
Qualità dello sviluppo: sulle fonti energetiche rinnovabili si volta pagina. Dopo le finanziarie del precedente Governo, tutte connotate da un impatto pesantissimo sulle politiche ambientali, determinato dai pesanti tagli e, in particolare, dalle disastrose sanatorie dei reati edilizi e urbanistici, nella finanziaria di quest'anno si coglie un «salutare» segnale di svolta.
Il rispetto del territorio e la salvaguardia dell'ambiente riacquistano lo status di valore. Si passa dall'incentivo al saccheggio del territorio, agli incentivi per lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia, dai «bonus» di Tremonti per l'edilizia abusiva, ai fondi per contrastare l'abusivismo edilizio nei parchi. Certo, non parliamo di cifre esagerate, l'articolo 159 stanzia complessivamente allo scopo 9 milioni di euro per un triennio ma, viene da dire: pochi soldi ma buoni, per il fine e per «l'alto valore simbolico aggiunto».
La novità più evidente è, però, rappresentata dalle norme contenute negli articoli dal 22 al 24. Da queste disposizioni arriva un importante, deciso contributo all'efficienza energetica e alla promozione dell'utilizzo di fonti rinnovabili di energia. L'articolo 22 contiene misure per la promozione dell'efficienza energetica nell'edilizia: si tratta di agevolazioni tributarie nella forma di detrazioni dall'IRPEF di un importo pari al 55 per cento di quanto speso per la qualificazione energetica complessiva degli edifici; per la riduzione delle perdite di energia attraverso pareti, pavimenti, solai e finestre; per l'installazione di pannelli solari termici e per la sostituzione di impianti di climatizzazione invernale con impianti dotati di caldaie a condensazione e contestuale messa a punto del sistema di distribuzione. La detrazione è ripartibile in tre anni e spetta fino a importi da 30.000 a 100.000 euro a seconda del tipo di intervento.
L'articolo 23 istituisce un Fondo per la realizzazione di edifici ad alta efficienza energetica.
L'articolo 24 prevede consistenti agevolazioni per la sostituzione di frigoriferi, congelatori e loro combinazioni con apparecchi ad alta efficienza e per l'acquisto e l'installazione di motori industriali ad elevata efficienza e di altri apparati per aumentare l'efficienza dei motori elettrici, determinando un rilevante risparmio energetico e una significativa opportunità di rilancio della capacità competitiva delle nostre imprese. Complessivamente tali misurePag. 154valgono circa 150 milioni di euro. Non poco se si pensa al quadro generale nel quale sono inserite.
Un ulteriore apporto alla promozione delle fonti rinnovabili arriva, poi, dal riordino del sistema degli incentivi per i biocarburanti, che, fra l'altro, interrompe le procedure d'infrazione avviate nei confronti del nostro paese da parte della Commissione europea, e dal restringimento del campo di applicazione dell'IVA agevolata agli usi che garantiscano risparmio ed efficienza energetica ed utilizzo di fonti rinnovabili. Si tratta di misure che non costano nulla, anzi potrebbero comportare un beneficio per l'erario e un beneficio ancor maggiore per l'ambiente.
Infine, vale la pena soffermarsi sulle risorse disponibili per la tutela dell'ambiente marino, per la realizzazione delle misure indirizzate all'attuazione del protocollo di Kyoto, con priorità per quelle riconducibili alla promozione delle fonti rinnovabili, e per ulteriori progetti finalizzati allo sviluppo sostenibile: sono altri 250 milioni spesi bene.
Infrastrutture e trasporti. Il sistema dei trasporti è oggetto di un complesso di disposizioni, all'interno delle quali sono rintracciabili alcuni elementi caratterizzanti, riassumibili nel rilancio degli investimenti infrastrutturali; nel miglioramento degli standard di sicurezza; in una rinnovata attenzione nei confronti delle modalità a minor impatto ambientale.
In campo ferroviario i principali interventi riguardano gli stanziamenti finalizzati alla prosecuzione degli interventi relativi al Sistema alta velocità/alta capacità pari a 900 milioni di euro per il 2008 e 1.200 per il 2009; 400 milioni nel 2007 a titolo di aumento di capitale delle FS SpA per l'attuazione del piano investimenti di Trenitalia; 311 milioni per il 2007 per l'adeguamento dei corrispettivi degli oneri di servizio relativi al contratto di programma di Rete ferroviaria italiana (RFI) e dei contratti di servizio di Trenitalia stipulati dalle regioni; 2 miliardi di euro per ciascuno degli anni 2007 e 2008 per la rete tradizionale delle ferrovie nazionali (articolo 134).
Per la prosecuzione delle grandi opere previste dalla legge obiettivo vengono stanziati contributi quindicennali pari a 100 milioni annui, a decorrere dal 2007, di cui una quota (5 e 3 milioni) è destinata alle esigenze delle capitanerie di porto e alla guardia costiera (articolo 135).
Per lo sviluppo della logistica degli hub portuali di interesse nazionale, che sempre di più devono essere messi in grado di intercettare i flussi commerciali provenienti dall'Asia via Suez, e per il potenziamento della intermodalità e del transhipment sono stanziati 100 milioni di euro per il 2008.
Per favorire l'innovazione tecnologica dell'industria cantieristica, nel quadro della disciplina europea per gli aiuti di Stato a tale settore, è previsto uno stanziamento di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007-2009, per progetti ad alto contenuto innovativo.
A favore dell'Anas, in qualità di gestore stradale, in tabella D si prevedono 1120 milioni di euro nel 2007, 1.560 rispettivamente nel 2008 e 2009, per spese di funzionamento e per investimenti sulla rete, da ridefinire in un nuovo piano quinquennale, oltre ai 500 milioni nelle disponibilità del Fondo centrale di garanzia per le autostrade e ferrovie metropolitane (le cui finalità si sono esaurite da tempo), risorse queste ultime da destinare al completamento della Salerno-Reggio Calabria (articolo 142, comma 7) cui andranno a sommarsi le risorse già destinate a Fintecna (2,4 miliardi) per il ponte sullo Stretto, d'ora in poi indirizzate ad altre infrastrutture calabresi e siciliane, grazie alle disposizioni contenute nell'articolo 14 del decreto-legge 262/06.
Per la realizzazione di infrastrutture connesse alla viabilità del Mezzogiorno si stabilisce che non meno del 30 per cento delle risorse aggiuntive del Fondo per le aree sottoutilizzate siano destinate al loro finanziamento.
Ulteriori risorse per 200 milioni di euro annui sono destinate ad Anas dall'applicazione di nuovi sovrapprezzi tariffari sui percorsi autostradali, in ragione degliPag. 155oneri sostenuti per la realizzazione delle infrastrutture viarie di adduzione alla rete autostradale.
Sul fronte della sicurezza si registra lo stanziamento di 60 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007-2009 per l'attuazione e l'aggiornamento del Piano nazionale della sicurezza stradale (articolo 144) e lo stanziamento di 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007-2009 per l'ammodernamento tecnologico dei sistemi di sicurezza dell'infrastruttura ferroviaria e del materiale rotabile (articolo 145).
Per favorire, infine, il potenziamento, la sostituzione e l'ammodernamento dei traghetti utilizzati per il servizio di trasporto locale per via marittima, fluviale e lacuale sono previsti 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007-2009 (articolo 147).
Per il riequilibrio modale degli spostamenti quotidiani dei pendolari in favore del trasporto pubblico locale è istituito un Fondo di 100 milioni di euro annui per il triennio 2007-2009, destinato a contributi, nella misura massima del 75 per cento, volti all'acquisto di veicoli ferroviari per i servizi di competenza regionale, per linee metropolitane e tranviarie e per autobus a minor impatto ambientale (articolo 143).
Mentre per garantire la continuità dell'espletamento delle funzioni in materia di trasporto pubblico locale, delegate alle regioni, secondo quanto previsto negli accordi di programma, è stanziata la somma aggiuntiva di 60 milioni di euro, a decorrere dall'anno 2007 (articolo 183).
Dunque, si tratta di un insieme di misure e di interventi infrastrutturali di una certa consistenza.
Mercato del lavoro. Le misure riguardano principalmente il contrasto al lavoro irregolare e precario (attraverso l'adozione del Documento unico di regolarità contributiva e di indici di congruità ma anche attraverso l'inasprimento delle sanzioni). A questo proposito vengono previsti due provvedimenti di regolarizzazione: uno per i lavoratori che non figurano nelle scritture e uno per quanti sono destinatari di collaborazioni fittizie. Vengono infine previste alcune misure in materia di ammortizzatori sociali.
Più specificamente, sono previsti una serie di interventi a carico del Fondo per l'occupazione: adozione di un programma e istituzione di un Fondo per l'emersione del lavoro irregolare per il finanziamento di servizi di supporto allo sviluppo delle imprese che attivino i processi di emersione (10 milioni annui); rifinanziamento della proroga a 24 mesi della Cigs nel caso di programmi finalizzati alla ricollocazione dei lavoratori (25 milioni di euro per il 2007); possibilità di concedere la Cigs ai lavoratori del commercio e delle agenzie di viaggio con più di 50 dipendenti e delle imprese di vigilanza con più di 15 dipendenti (45 milioni di euro); sostegno a programmi di riqualificazione e reinserimento di collaboratori a progetto di aziende in crisi (15 milioni annui); autorizzazione per il Ministero del lavoro a stipulare con i comuni con popolazione inferiore a 50.000 abitanti convenzioni per lo svolgimento di ASU e per misure di politica attiva del lavoro per lavoratori impegnati da almeno sette anni in ASU (1 milione per il 2007); possibilità per il ministro del lavoro di disporre annualmente di una quota del Fondo per l'occupazione per interventi in materia di lotta al lavoro sommerso ed irregolare, promozione di nuova occupazione, tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, iniziative in materia di protezione sociale.
Viene esteso anche ai trattamenti in pagamento dal 1o gennaio 2007 l'aumento del trattamento di disoccupazione ordinaria (in scadenza il 31 dicembre 2006).
Per quanto riguarda il contrasto al lavoro irregolare e all'evasione contributiva, sono previste una serie di misure relative alla comunicazione di dati agli enti previdenziali, alla definizione di indici di congruità del rapporto tra la qualità dei beni prodotti e dei servizi offerti e la quantità delle ore di lavoro necessarie, al vincolo del possesso del documento unico di regolarità contributiva per godere di benefici normativi e contributivi, all'innalzamento delle sanzioni in materia di lavoro, legislazione sociale, previdenza e sicurezza nei luoghi di lavoro, all'obbligo diPag. 156comunicazione, al Servizio per l'impiego, dell'instaurazione del rapporto di lavoro.
Due articoli di estrema importanza riguardano l'emersione del lavoro irregolare e la stabilizzazione dei rapporti di lavoro, che consentono ai datori di lavoro di presentare istanza di regolarizzazione dei rapporti di lavoro pregressi, sia che si tratti di rapporti non risultanti da scritture oppure di collaborazione. Nel primo caso il versamento di due terzi di quanto dovuto alle Gestioni assicurative dei lavoratori dipendenti comporterà l'estinzione dei reati in materia di versamento di contributi e premi e di ogni altro onere connesso ai mancati adempimenti e saranno sospese per un anno ispezioni e verifiche. La concessione delle agevolazioni è condizionata al mantenimento in servizio del lavoratore per un periodo non inferiore a 24 mesi dalla regolarizzazione del rapporto di lavoro. Nel secondo caso la stipula di un contratto di lavoro subordinato e il versamento alla gestione separata di un ammontare pari alla metà della quota di contribuzione a carico del committente stesso per il periodo di vigenza del contratto di co.co.co. che si intende regolarizzare consentirà di estinguere i reati previsti da leggi speciali in materia contributiva e le sanzioni amministrative e ogni altro onere accessorio.
Ma vi sono anche importanti misure riguardanti gli ammortizzatori sociali. Sono, infatti, previste procedure di mobilità lunga per 6 mila lavoratori, i quali potranno andare in pensione di anzianità anche dopo il 2008 con le attuali regole e utilizzare la mobilità triennale con contributo statale, mentre per gli anni successivi, fino al raggiungimento del pensionamento, gli oneri - compresi quelli relativi alla contribuzione figurativa - saranno interamente a carico delle imprese. Vengono inoltre concesse Cigs, mobilità e indennità di disoccupazione su base territoriale in caso di programmi per la gestione di crisi occupazionali finalizzati al reimpiego dei lavoratori coinvolti e la proroga degli ammortizzatori già concessi per queste aree di crisi, proroga vincolata alla riduzione del 10 per cento dei destinatari dei trattamenti scaduti il 31 dicembre 2006, che diventa 30 per cento per la seconda proroga e 40 per cento per le proroghe successive. E, infine, prorogata la possibilità di iscrizione nelle liste di mobilità per i lavoratori delle piccole imprese - meno di 15 dipendenti - licenziati per giustificato motivo oggettivo connesso a riduzione, trasformazione o cessazione di attività o di lavoro, nonché la possibilità di stipulare contratti di solidarietà per le imprese non rientranti in tale disciplina.
È stato, infine, presentato dal Governo un emendamento mirante a uniformare le sanzioni, in caso di omesso versamento delle ritenute previdenziali da parte dei datori di lavoro agricolo, a quelle previste per la generalità dei datori di lavoro.
Il trattamento di fine rapporto. L'articolo 84 anticipa al 1o gennaio 2007 l'avvio della previdenza integrativa - secondo le norme del decreto legislativo n. 252/2005 - e le compensazioni già previste, quale condizione per la destinazione di parte del TFR maturando ai fondi integrativi o all'INPS, che gestirà un Fondo, per conto dello Stato, su un apposito conto corrente aperto presso la Tesoreria statale. In esso confluirà parte del TFR - maturato a decorrere dal 1o gennaio 2007 - non destinato alle forme pensionistiche complementari.
In sostanza, il nuovo Fondo non si configurerà come un fondo pensione, dal momento che il lavoratore non riceverà una rendita pensionistica, bensì il capitale (più un rendimento che presumibilmente sarà lo stesso del TFR, 1,5 per cento + 75 per cento di rivalutazione del costo della vita). Si tratterà più semplicemente di uno smobilizzo di parte del TFR che manterrà comunque la sua natura di capitale differito.
Per quanto riguarda le imprese, verrà estesa anche alla quota di TFR destinata all'INPS la deduzione dal reddito d'impresa (4 per cento) attualmente prevista per la sola quota di TFR destinato a forme pensionistiche complementari. Dal 1o gennaio 2007 le imprese saranno inoltre esonerate integralmente (in misura pari allo 0,2 per cento del monte retributivo) dalPag. 157versamento al Fondo di garanzia per la quota di TFR trasferita a previdenza complementare o al Fondo INPS; dal 1 gennaio 2008 entreranno infine in vigore gli ulteriori esoneri dal versamento parziale di alcuni contributi sociali a carico del datore di lavoro.
Per il 2007 si stima che confluiranno nel Fondo 5 miliardi, così destinati: Fondo competitività (100 milioni); Fondo investimenti ricerca scientifica (150 milioni); imprese pubbliche (500 milioni); autotrasporto (520 milioni); apporto capitale Ferrovie spa (400 milioni); rete tradizionale FS (2 miliardi); Fondo per le spese della Difesa (180 milioni); rifinanziamenti spese di investimento (1,3 miliardi).
A quanti hanno sostenuto che l'ammontare del Fondo è a rischio di bocciatura da parte di Eurostat, che potrebbe considerarlo debito pubblico, bisogna ricordare che la stessa Eurostat include le erogazioni annuali di TFR nella funzione «old age and survivors» della spesa pensionistica (uno dei motivi per cui la spesa italiana risulta sempre sovradimensionata nei confronti internazionali).
Di conseguenza, se la spesa è considerata pensionistica, specularmente si potrebbe considerare lo stanziamento come contribuzione pensionistica.
Eppure, lo smobilizzo del TFR ha provocato reazioni molto negative, anche se è bene ricordare che, come ha sottolineato il ministro Padoa Schioppa «chi ha parlato di rapina per il trasferimento di parte del TFR all'Inps ha dimenticato che il TFR appartiene al lavoratore ed è prestato all'impresa con un tasso di favore» e, inoltre, che il TFR smobilizzato è solo quello maturando a partire dal 1o gennaio 2007, mentre il monte maturato fino al 31 dicembre 2006 rimarrà a disposizione delle imprese.
A seguito dell'accordo tra Governo, Confindustria, CGIL, CISL e UIL sul Trattamento di fine rapporto e della previdenza integrativa, il Governo ha presentato un emendamento che riscrive l'articolo 84, i cui elementi aggiuntivi possono essere sintetizzati come segue:
Per tutte le imprese con almeno 50 dipendenti sarà integralmente destinato all'INPS il trattamento di fine rapporto che matura dal 1 gennaio 2007 e non affluito alla previdenza integrativa mentre le imprese con meno di 50 dipendenti potranno mantenere in azienda il TFR (nell'accordo tra Governo e parti sociali si è previsto il riesame di questa disposizione nel 2008).
La liquidazione del TFR e delle relative anticipazioni spetterà per la parte di competenza o all'azienda o all'INPS.
Il termine di adeguamento alle norme del decreto n. 252 per tutte le forme pensionistiche è fissato entro trenta giorni dalla data di pubblicazione del decreto del ministro con cui sono definite le modalità di espressione della volontà del lavoratore circa la destinazione del TFR, mentre in trentuno giorni è fissato quello a decorrere dal quale solo le forme pensionistiche complementari che hanno provveduto agli adeguamenti richiesti e hanno ricevuto la relativa autorizzazione o approvazione anche tramite procedura di silenzio-assenso, da parte della COVIP, possono ricevere nuove adesioni anche con riferimento al finanziamento tramite conferimento del TFR.
Riguardo all'esonero dal versamento parziale di alcuni contributi sociali a carico del datore di lavoro la somma stanziata ammonta a 414 milioni di euro per il 2008 e 460 a decorrere dal 2009. Nel memorandum siglato con le parti sociali, il Governo si è impegnato a rivedere nel corso del 2007 il trattamento fiscale dei fondi integrativi al fine di allinearlo a quello applicato alla previdenza integrativa degli altri paesi europei e a riprendere e concludere la discussione aperta con il sistema bancario, al fine di trovare forme per venire incontro alle imprese che trovassero difficoltà nell'accesso al credito. In questo ambito si studierà la costituzione di un fondo di garanzia.
Una manovra troppo sbilanciata sulle entrate? È stato affermato da più parti che questa manovra è troppo sbilanciata sulle entrate.Pag. 158
Certo anche le maggiori entrate fiscali e contributive sono una parte cospicua di questa manovra. Come ho già avuto modo di rilevare, stante la situazione dei conti pubblici ereditata, in un primo tempo, queste misure erano in qualche modo inevitabili.
Ma a conti fatti, se si considera che le maggiori entrate Irpef sono destinate a far pagare di meno le famiglie con redditi più bassi, altre risorse sono destinate a ridurre l'Irap per le imprese (5 miliardi di euro a regime), il peso della maggiorazione delle entrate sul complesso della manovra si ridimensiona. La parte fiscale della manovra prevista dal Governo comporta un aggravio della pressione tributaria di 0,2 punti percentuali di PIL.
Molte di queste misure fiscali e contributive hanno peraltro un segno preciso: quello del riequilibrio sociale del peso fiscale e contributivo.
Abolizione del secondo modulo della riforma Irpef di Tremonti, destinando le risorse ai redditi più bassi ed al sostegno dei nuclei familiari, l'adeguamento dei contributi previdenziali alle aliquote di computo per tutti i lavoratori, inclusi i dipendenti, riducendo anche il divario (che rimane però pari a più di 10 punti) tra autonomi e lavoratori dipendenti, l'aliquota unica al 20 per cento per le rendite finanziarie, sono tutte misure finalizzate al riequilibrio ed all'equità.
Le misure concernenti l'aumento dei contributi erano peraltro, in larga misura, previste dalla normativa vigente sia pure con più gradualità; si è dovuto accelerare il passo per la loro attuazione. È un momento in cui tutto il paese deve compiere uno sforzo.
Inoltre, con il sistema di computo delle prestazioni previdenziali con il metodo contributivo, l'aumento dei contributi per i lavoratori (dipendenti, autonomi e parasubordinati) va considerato come pagamento a fronte di una prestazione pensionistica futura, piuttosto che come «tassa».
La lotta all'evasione. Ma non tutte le entrate aggiuntive previste possono essere considerate aumenti fiscali. Già il ministro dell'economia ha ricordato come il maggior gettito derivante dalla lotta all'evasione non sia computabile tra gli aumenti dovuti ad un maggior carico fiscale, ma, viceversa, è da attribuire ad una maggiore efficienza della PA nel fare pagare il dovuto a tutti i contribuenti.
Credo che gli ultimi dati diffusi dall'Istat siano estremamente eloquenti anche facendo la tara per alcune categorie delle attività cosiddette «marginali» che possono in parte falsare le statistiche. Nella sua audizione, lo stesso Governatore della Banca d'Italia ci ricordava come l'imponibile sottratto al fisco abbia nel nostro Paese raggiunto un livello patologico pari al 15 per cento del Pil, ossia abbia raggiunto e superato i 200 miliardi di euro. Gli ultimi dati disponibili sull'evasione, relativi all'anno 2005, forniti dall'Agenzia delle entrate ci informano che circa 250 miliardi di euro sono ogni anno sottratti all'imponibile, il che significa che praticamente ciascun contribuente paga in media quasi 2.000 euro in più del dovuto per sostituire queste mancate entrate.
L'evasione opera sulle diverse imposte ma in particolare sull'Iva, imposta che in Italia, nonostante un'aliquota base tra le più alte rispetto agli altri paesi europei, ha un rendimento assai minore in termini di gettito effettivo a causa proprio di massicci fenomeni di evasione ed elusione.
Di tale ammontare complessivo di imponibile sottratto alla tassazione, circa metà deriva dall'utilizzo di lavoro non regolare e l'altra metà da sottodichiarazione di fatturato ottenuto con occupazione regolare. Negli ultimi anni si osserva una preoccupante inversione di tendenza rispetto agli anni precedenti, con una crescita complessiva del sommerso stimabile fino a circa 0,5 punti percentuali di PIL, nonostante la notevole riduzione di lavoro irregolare dovuta alla sanatoria di quasi 700 mila immigrati clandestini. In sintesi, al netto dell'economia sommersa, la pressione tributaria e contributiva raggiunge livelli estremamente elevati: circa 7 punti percentuali in più rispetto a quantoPag. 159calcolato in riferimento al Pil ufficiale che, come noto, include anche la stima dell'economia sommersa.
La lotta all'evasione è dunque una vera e propria emergenza nazionale. È l'evasione fiscale che costringe il nostro paese ad una pressione fiscale tra le più alte della Unione europea in riferimento al Pil «ufficiale», imposte che pagano innanzitutto le imprese corrette, i lavoratori dipendenti e i lavoratori autonomi in regola con il fisco. L'evasione distorce la concorrenza e la sua riduzione a livelli fisiologici è una delle premesse indispensabili per il rilancio complessivo del nostro sistema-paese. Su questo non torneremmo indietro.
Non si vuole criminalizzare nessuna categoria, tant'è che gli stessi lavoratori autonomi onesti con il fisco sono i primi a chiedere un'efficace contrasto all'evasione. Ma certo gli ultimi dati diffusi dall'Istat danno da pensare: la gran parte dei lavoratori autonomi guadagnerebbe meno di un metalmeccanico. Sono tutti elementi di un quadro inaccettabile.
Ci deve essere in merito una presa di posizione chiara ed unanime delle forze politiche e del Parlamento: la lotta all'evasione è l'operazione di recupero di denaro sottratto allo Stato, ai contribuenti veri, al paese intero e pone le basi per una futura riduzione delle tasse per tutti.
Su questo terreno la manovra vuole iniziare con determinazione un percorso quinquennale di riduzione dell'area dell'evasione a livelli fisiologici simili a quelli degli altri paesi europei.
In termini prudenziali una parte del maggior gettito atteso è conteggiato per un totale di circa 13 miliardi, se si considerano i 5 miliardi prodotti dalle disposizione del decreto-legge n. 223 (Bersani-Visco) ed i circa 8 miliardi derivanti dalla finanziaria e dalle norme del decreto-legge fiscale collegato.
A quelli di luglio, si aggiungono i provvedimenti varati con la manovra per il 2007: in particolare, l'introduzione del reverse charge per il versamento dell'Iva (a carico del cessionario e non del cedente), già prevista a luglio nel settore dell'edilizia nei rapporti tra impresa appaltatrice e subappaltante, è ora estesa ai settori della telefonia, dell'informatica e di altre prestazioni di servizi, nonché per le attività estrattive. Si prevede anche un rafforzamento dei poteri dell'Agenzia delle dogane per l'accertamento delle violazioni negli scambi intracomunitari e per il controllo sulle accise. Nel campo delle frodi sull'Iva intracomunitaria, si modificano le regole che consentono l'importazione cosiddetta parallela di autoveicoli (attraverso, cioè, intermediari e non direttamente attraverso i rappresentanti delle case produttrici) in quanto oggi si prestano ad essere facilmente aggirate. Il decreto-legge del 3 ottobre provvede ad alcune correzioni e precisazioni delle norma già varate con il decreto-legge 223/2006. Tra queste assumono particolare rilievo le norme che non fu possibile introdurre a luglio. Tali norme allargano anche al caso del leasing immobiliare lo scorporo dal valore del canone relativo al fabbricato quello imputabile al terreno: ai fini dell'ammortamento in bilancio potrà essere portato in deduzione solo la parte rimanente. Viene infine aumentata l'aliquota dell'imposta sostitutiva da applicare alle plusvalenze realizzate tramite cessioni a titolo oneroso di immobili acquistati o costruiti da non più di cinque anni, portandola dal 12,5 per cento al 20 per cento in linea con l'aliquota dell'imposta sostitutiva che sarà applicata alle rendite di tipo finanziario.
Più in generale, con le disposizioni presenti nel decreto del 3 ottobre viene impressa un'accelerazione all'attività di controllo, accertamento e recupero di base imponibile in modo specifico contro l'impiego del lavoro non regolare, il gioco illegale, le frodi negli scambi intracomunitari e con paesi esterni al mercato comune europeo, cui vengono affiancati interventi di razionalizzazione delle risorse umane e strumentali e di potenziamento e riordino dell'amministrazione finanziaria.
Il Governo si è apprestato ad una riforma del meccanismo degli studi di settori in funzione della mutata realtà economica e del contesto competitivo.Pag. 160
Le modifiche principali rispetto alla normativa vigente sono le seguenti: la cadenza della revisione degli studi di settore sarà triennale, non più quadriennale; introduzione di un nuovo strumento: l'analisi della coerenza rispetto ai comportamenti posti in essere da coloro che rientrano negli studi di settore ; elevazione del limite massimo di ricavi o compensi dichiarati cui si applicano gli studi di settore, dagli attuali 5.164.569 euro a 7,5 milioni di euro; il Ministero dell'economia ha la facoltà di differenziare il limite sopradetto per ciascun settore, in funzione di peculiarità economiche, numero dei contribuenti etc.; lo studio di settore sarà applicato anche ai periodi di imposta interessati dalla cessazione dell'attività' e dall'avvio dell'attività, se questa avviene entro sei mesi dalla cessazione (si tratta di fattispecie che prima erano escluse dagli studi di settore); gli studi di settore verranno applicati anche ove l'inizio dell'attività è una mera prosecuzione di attività svolte da altri soggetti (anche questo caso nella normativa precedente era escluso dagli studi di settore); l'applicazione delle nuove disposizioni in materia di studi di settore si applicano a partire dal periodo di imposta in corso al 1o gennaio 2007, tranne i casi descritti nei precedenti punti 3) e 4), che si applicheranno a partire dal periodo di imposta in corso al 31 dicembre 2006; viene inserita anche la possibilità, per l'amministrazione finanziaria, di controllare, nei casi in cui non si applicano gli studi di settore a causa di cessazione o liquidazione dell'attività, eventuali ricavi non dichiarati o l'impiego di lavoro irregolare; stretta anche per le società di capitali, quelle in particolare che iniziano l'attività e quindi sarebbero escluse dagli studi di settore. Si intende definire dei requisiti minimi per il proseguimento dell'attività. L'attenzione è puntata soprattutto a quelle società di capitali che poco dopo l'inizio di attività risultano fiscalmente inattive (e sul quale si appuntano i sospetti elusivi dell'amministrazione finanziaria); gli studi di settore si applicheranno anche nei confronti dei soggetti che hanno un periodo di imposta diverso da dodici mesi (es. le attività stagionali); viene ribadita la valenza probatoria degli studi di settore ai fini dell'accertamento; sono elevate le sanzioni previste nei casi di omissioni, errori e informazioni distorte nelle dichiarazioni rese negli studi di settore.
È stata sollevata l'obiezione che i contribuenti che si sono adeguati agli studi di settore hanno adempiuto al loro dovere fiscale e che, pertanto, una revisione degli studi di settore non può essere ascritta alla lotta all'evasione, ma rappresenterebbe a tutti gli effetti un aumento dell'imposizione. È un modo di ragionare assai parziale. Innanzitutto l'Irpef è la stessa per tutti i contribuenti. Certo, si tratta di contribuenti che sono in regola con il loro dovere fiscale. Ma l'adesione agli studi di settore di fatto, realizza un pagamento forfettario dell'imposta dovuta, il contribuente può avere un reddito uguale o, più probabilmente, superiore; l'adesione può anche essere data per evitare controlli da parte della Finanza. Il forfait è dunque una sorte di compromesso tra il giusto e il fattibile, stante l'impossibilità per l'amministrazione finanziaria di controllare milioni di posizioni fiscali.
Sul fenomeno dell'evasione-elusione, tuttavia, non si deve fare demagogia, né semplificare. Una corretta analisi del fenomeno è indispensabile per articolare un ventaglio di misure per riportarla a livelli «normali», ossia quelli caratteristici degli altri paesi sviluppati. E, infatti, un fenomeno complesso dove, accanto alle diffuse patologie etiche e carenza di spirito civico, si trovano anche sacche di evasione-elusione che alcuni definiscono «necessaria», radicatasi come risposta compensativa alle inefficienze di contesto. Il nostro paese si è progressivamente integrato nel mercato europeo e globale senza realizzare le riforme strutturali necessarie. Tale carenza è stata per un ventennio in parte compensata da evasione fiscale, spesa pubblica improduttiva e svalutazione della Lira. Conclusasi l'insostenibile fase della svalutazione competitiva, sull'evasione si sono almeno parzialmente scaricati i costi dei ritardi nelle riforme. Per alcune imprese - le più piccole - l'integrazione senza riformePag. 161ha reso irresistibile la spinta all'evasione-elusione. Reprimere è necessario anche se sgradevole, ma non sufficiente. È anche necessario accompagnare l'eliminazione degli spazi normativi per l'elusione, il potenziamento dei controlli e l'innalzamento della quota di riscossione effettiva, con l'abbassamento delle aliquote e, soprattutto, con le riforme strutturali che consentano alle imprese di competere nella legalità. Non a caso, il decreto n. 223 del 4 luglio scorso e la manovra di bilancio contengano un'ampia gamma di interventi per la concorrenza in mercati fondamentali alla competitività delle imprese. Non a caso, il Governo riforma anche le pubbliche amministrazioni.
Infine, voglio sottolineare che in parallelo alla lotta all'evasione sono state previste misure per contrastare il lavoro irregolare e precario (attraverso l'adozione del Documento unico di regolarità contributiva e di indici di congruità ma anche attraverso l'inasprimento delle sanzioni). A questo proposito vengono previsti due provvedimenti di regolarizzazione: uno per i lavoratori che non figurano nelle scritture e uno per quanti sono destinatari di collaborazioni fittizie.
Sembrerebbe esserci un accordo generale sull'impegno a contrastare l'evasione; il dissenso è semmai sulle metodologie da seguire. È stato affermato che la via scelta dal centrosinistra e dal viceministro Visco per combattere l'evasione è sbagliata, che ci avrebbe portato dal 1996 al 2000 ad avere il record dell'evasione in Italia. Mi permetto di non essere d'accordo. Ma soprattutto non sono d'accordo le cifre: dal 1996 al 2001, le riforme fiscali e l'efficacia dei controlli amministrativi hanno portato ad una significativa riduzione dell'evasione fiscale. Tra il 1998 ed il 2001 l'eliminazione di 24 imposte e la riduzione di contributi sociali avrebbe dovuto determinare una caduta di gettito per oltre 4 punti percentuali del Pil. Il gettito è, invece, rimasto costante intorno al 42 per cento del Pil. In altri termini, si sono recuperate risorse facendo pagare meno i contribuenti in regola, ma facendo pagare di più quanti evadevano. Esattamente il contrario di quanto avvenuto nel quinquennio scorso con la stagione dei condoni a catena.
L'impegno del Governo man mano che si potrà contare su risorse maggiori provenienti da queste misure è quello di ridurre il carico fiscale sulle imprese e sui contribuenti. Se la pressione fiscale inevitabilmente aumenterà nel corso del 2007, essa è in prospettiva destinata a diminuire in maniera strutturale ed equilibrata. Questo è il nostro progetto, questo è l'impegno del Governo. A qualcuno potrà non piacere, ma non ci saranno più condoni e tutti devono cominciare ad abituarsi a vivere in un paese normale, dove tutti pagano al fine di pagare meno tutti.
La crescita delle disuguaglianze. La distribuzione del reddito delle famiglie italiane presenta un indice di Gini (che è il più noto indice per misurare la disuguaglianza dei redditi personali) peggiore di quello di tutti i paesi continentali europei come risulta da un'indagine della Banca d'Italia.
L'indice di povertà relativa, misurato con la metodologia comunitaria, è in Italia al 19 per cento: molto al di sopra della media europea, che risulta essere pari al 15 per cento. Siamo tra i paesi europei con più alta disuguaglianza dei redditi.
Il dato riflette, in parte, il fatto che il nostro paese dedica una quota relativamente inferiore di risorse al sostegno dei redditi più bassi e precari e delle responsabilità familiari, nonché alla fornitura di servizi sociali ed abitativi alle famiglie e ai soggetti non autosufficienti. L'aumento delle occupazioni precarie e l'incremento della volatilità dei redditi familiari, inoltre, hanno aggravato il dualismo del mercato del lavoro ed accentuato il senso di vulnerabilità delle famiglie. La bassa crescita dell'economia italiana ha drammaticamente aggravato, nell'ultimo decennio, le situazioni di oggettiva difficoltà in cui si è venuta a trovare una parte significativa dei nostri cittadini.
In particolare, nella redistribuzione del reddito nazionale il lavoro dipendente è stato particolarmente penalizzato nell'ultimo decennio. Dai conti nazionali dell'IstatPag. 162si desume che i redditi unitari dei dipendenti nel decennio 1993-2003 sono aumentati del 35 per cento contro un aumento del Pil del 61 per cento. I redditi da capitale, che in Italia sono soprattutto le rendite, sono invece aumentati dell'87 per cento, cioè molto più del Pil. Si è attuata nell'ultimo decennio un'enorme redistribuzione alla rovescia dai salari alle rendite (ma anche ai profitti).
Il secondo modulo della riforma Tremonti (che è costato 6 miliardi di euro) ha provocato un ulteriore peggioramento per via fiscale della distribuzione personale dei redditi.
La riforma dell'Irpef e il sostegno alle famiglie. Su questi aspetti di equità il Governo è intervenuto correggendo sia pure parzialmente tale dinamica. Si è molto polemizzato sui «ricchi che piangono». Consiglierei sommessamente di lasciar perdere l'ideologia e gli slogan, e mi permetterei di osservare come l'equità sociale, in particolare nel nostro paese dove i dati reddituali ai fini fiscali sono falsati dal peso cospicuo del fenomeno evasivo, non può essere raggiunta solo per via fiscale, ma da un complesso di misure che migliorino la vita di tutti i nostri cittadini che devono, non dico tutti ridere, ma almeno sorridere. Inoltre, va ricordato come una più equa redistribuzione del reddito migliora l'allocazione delle risorse. Essa rappresenta una misura per l'efficienza e la crescita del nostro sistema-paese perché consente di rendere più dinamica la domanda interna.
La riforma dell'IRPEF operata con la manovra vale per i redditi del 2007, dunque i lavoratori dipendenti vedranno gli effetti in busta paga a partire dal 1o gennaio, autonomi e professionisti vedranno gli effetti in sede di dichiarazione dei redditi del maggio-giugno 2008, quando si dichiarano i redditi del precedente periodo d'imposta.
Credo che il meccanismo introdotto dalla riforma fiscale sia noto a tutti, sullo spirito che la informa vale quanto appena ricordato in merito alle disuguaglianze.
Solo per chiarezza, segnalo che gli scaglioni e le relative aliquote tornano ad essere cinque: fino a 15 mila euro si paga il 23 per cento; da 15 mila a 28 mila il 27 per cento; da 28 mila a 55 mila il 38 per cento; da 55 mila a 75 mila il 41 per cento; oltre i 75 mila il 43 per cento.
Ma non sono solo gli scaglioni e le aliquote a dirla tutta su questa riforma, ciò che cambia radicalmente è lo sconto fiscale per le famiglie: si torna al sistema tradizionale delle detrazioni (calcolando le aliquote sui vari scaglioni, poi dal netto da pagare si sottraggono le detrazioni per figli e coniuge) al posto delle deduzioni (che riducono, invece, l'imponibile sul quale si applica l'aliquota).
Queste detrazioni diminuiscono progressivamente al crescere del reddito fino ad annullarsi a 95.000 euro.
Anche con riguardo alle riduzioni per il lavoro si passa alle detrazioni. A ciò vanno aggiunti gli aumenti per gli assegni familiari, per lavoratori dipendenti e parasubordinati che a loro volta decrescono con il crescere del reddito.
La no tax area sale a 8 mila euro per lavoratori dipendenti, a 7.750 euro per i pensionati, da 4.500 a 4.800 per gli autonomi.
A fronte del 20 per cento dei contribuenti che ci «perde», vi è un 80 per cento che guadagna. Ma basta guardare chi e quanto ci perde o guadagna per comprendere l'etica di fondo.
L'obiettivo dell'equità ha guidato questa riforma, il risultato è che diminuisce l'imposta per i redditi bassi e medi.
La riforma è finanziata, e ciò ha un fondamentale aspetto di equità sociale, anche dalle risorse recuperate attraverso l'azione di contrasto all'elusione e all'evasione fiscale, che dovrebbero portare nelle casse dello Stato risorse aggiuntive pari a 7 miliardi di euro.
Per poter avere un'idea chiara della riforma, la revisione degli scaglioni IRPEF è inscindibile dagli incrementi introdotti al sistema delle detrazioni e dall'incremento degli assegni familiari, che sono ora più «progressivi» e raggiungono scaglioni più elevati rispetto a prima, e per i quali sono stati messi a disposizione 1,4 miliardi di euro per ciascun anno del triennio 2007-2009.Pag. 163Ricordo che il Governo precedente aveva rimodulato l'importo degli assegni in modo che la riduzione fosse molto drastica al passaggio da un'aliquota all'altra.
Le risorse disponibili non hanno consentito di introdurre meccanismi di sostegno per gli incapienti, né di estendere gli assegni familiari agli autonomi, ci auguriamo nel futuro di poter correggere anche queste mancanze.
La riforma dell'Irpef e la disciplina degli assegni al nucleo familiare (ANF) è stata perfezionata da un emendamento del Governo che ha introdotto alcune modifiche alla disciplina contenuta nel testo originario della legge finanziaria con la finalità di evitare un possibile aggravio fiscale anche per alcune tipologie di reddito al di sotto della soglia dei 40.000 euro di reddito complessivo. Questa cifra è infatti il limite che l'Esecutivo ha indicato come discrimine da cui iniziano a prodursi effetti negativi in termini di aggravio d'imposta per i contribuenti.
Le incongruenze segnalate successivamente alla presentazione della legge finanziaria in relazione ad andamenti non coerenti con quanto dichiarato dal Governo, per alcune tipologie di reddito, sono state determinate principalmente delle storture che presenta la situazione vigente in cui i guadagni di imposta non seguono né un profilo regolarmente decrescente all'aumentare del reddito né crescente in relazione ai carichi familiari. In pratica i benefici netti che ciascun contribuente può godere sono direttamente proporzionali alle incongruenze presenti nel sistema attuale.
La riforma dell'Irpef ha l'obiettivo di correggere tali distorsioni e lo ha fatto attraverso una maggiore progressività dell'imposta articolata in cinque scaglioni di reddito; reintroducendo il sistema delle detrazioni per redditi e per carichi di famiglia al posto del sistema delle deduzioni che generavano una distorsione della progressività effettiva dell'imposta in quanto il risparmio d'imposta dovuto è tanto maggiore quanto più elevata è l'aliquota, cosicché esso aumenta ogni volta che si passa da uno scaglione a quello successivo; prevedendo una modifica sostanziale degli assegni al nucleo familiare che eviti l'andamento a «scalini» ora presente nel sistema e che, al passaggio da uno scaglione all'altro di reddito familiare, determinano riduzioni notevoli dell'assegno anche dell'ordine di 300 euro l'anno per figlio. La conseguenza di questo andamento «a scalini» degli assegni è la creazione delle cosiddette «trappole della povertà»: a un aumento del reddito guadagnato dal lavoratore corrisponde una riduzione del suo reddito disponibile, ossia del reddito che il lavoratore trova in busta paga.
La riforma dell'Irpef contenuta nella legge finanziaria originaria corregge tale situazione incongrua in relazione alla tendenza divergente esistente tra risparmi d'imposta (crescenti) e consistenza degli assegni (decrescenti) determinando una nuova situazione in cui il risparmio di imposta e gli assegni aumentano insieme regolarmente all'aumentare dei familiari a carico.
Le modifiche da apportare alla disciplina dell'Irpef con l'emendamento del Governo realizzeranno una correzione più incisiva della tendenza divergente suddetta determinando una situazione in cui il risparmio di imposta aumenta ancora di più rispetto alla versione originaria e gli assegni aumentano regolarmente all'aumentare dei familiari a carico.
L'onere complessivo aggiuntivo per tali modifiche è infatti rilevante ed è pari, in relazione alle minori entrate IRPEF, a 915 milioni di euro per il 2007, 1.414 milioni di euro per il 2008 e 1.261 milioni di euro per il 2009.
In particolare in merito ai trattamenti dedicati al sostegno dei redditi familiari si è intervenuto nei termini seguenti:
a) Modificando la detrazione per il coniuge a carico con la rimodulazione del profilo con cui la detrazione diminuisce all'aumentare del reddito complessivo in modo tale da aumentare l'importo effettivamente percepito, in particolare per i redditi fino a 40.000 euro. La situazione che si determina estende, nel caso di contribuente con solo coniuge a carico, iPag. 164vantaggi della riforma fino a 40.000 euro di reddito per il lavoratore dipendente, a 35.000 euro per il pensionato ed a 32.000 euro per il lavoratore autonomo. Tale modifica coniugandosi con le detrazioni per figli a carico e con la nuova disciplina degli assegni al nucleo familiare determina una situazione finale in cui i vantaggi della riforma arrivano fino a oltre 40.000 per il lavoratore dipendente. Le addizionali regionale e comunale limano appena questi risultati;
b) Chiarendo un nodo interpretativo per il calcolo della detrazione nel caso di più figli, specificando che ai fini del calcolo della detrazione spettante l'incremento di 15.000 euro si applica per ogni figlio e pertanto nel caso di due figli l'importo base di 95.000 euro diventa 110.000 per entrambi, e così a seguire;
c) Consentendo una diversa modalità di ripartizione tra i genitori delle detrazioni per figli permettendo di attribuire al genitore con reddito più elevato il cento per cento della detrazione, in luogo della ripartizione del 50 per cento prevista nel testo originario. In tal modo si consente, nel caso di incapienza di uno dei due genitori, la fruizione totale del beneficio attraverso il genitore fiscalmente capiente;
d) Introducendo la possibilità per il contribuente, nel caso di famiglia monoparentale, di scegliere di usufruire per il primo figlio della detrazione prevista per il coniuge a carico;
e) Prevedendo un aumento, dai 70 euro previsti nel testo originario a 220 euro, delle detrazioni spettanti per ogni figlio portatore di handicap;
f) Introducendo direttamente nella legge finanziaria la nuova disciplina degli assegni al nucleo familiare con nuovi livelli di reddito e nuovi importi degli assegni, al fine di consentire la piena operatività dello strumento già a partire dal 1o gennaio 2007.
Tre le caratteristiche principali dei nuovi assegni: l'aumento degli importi base rispetto ai livelli attuali, l'andamento regolarmente decrescente dell'assegno all'aumentare del reddito che supera l'attuale struttura a «scalini» e le trappole di povertà che ne derivano, l'innalzamento dei livelli di reddito massimi ai quali si finisce di usufruire degli assegni che permette di sostenere anche le famiglie con redditi medio-alti. Inoltre l'emendamento apporta ulteriori modifiche alla normativa dell'imposta sul reddito delle persone fisiche prevedendo:
a) l'introduzione per i contribuenti di età superiore ai 75 anni al cui reddito complessivo concorrono redditi di pensione di un sistema di detrazioni più favorevole rispetto a quello previsto per i redditi da pensione generale innalzando sia i livelli di reddito minimi esenti dai 7.500 ai 7.750 euro, utili ai fini del calcolo della detrazione d'imposta spettante, sia l'importo stesso della detrazione goduta;
b) L'esenzione dal pagamento dell'imposta per i contribuenti che percepiscono solo redditi da pensione non superiori a 7.500 euro l'anno accompagnati da redditi di terreni per un importo non superiore a 185,92 euro e dalla rendita catastale dell'unità immobiliare adibita ad abitazione principale. Era questo l'unico caso in cui un pensionato avrebbe subito una perdita rispetto al regime vigente. In tutti gli altri casi, l'innalzamento del minimo esente già previsto nel testo originario da 7.000 a 7.500 euro grazie alla detrazione introdotta comporta già una sensibile riduzione di imposta dovuta;
c) L'introduzione per i redditi da lavoro dipendente di ulteriori detrazioni per evitare le riduzioni di reddito disponibile anche nelle fasce di reddito medio-alte;
d) Esclude dal godimento delle detrazioni i redditi d'impresa di cui all'articolo 55 del TUIR sia perché la determinazione di tali redditi avviene su base analitica, sia perché tale esclusione è conseguente alla reintroduzione delle detrazioni in luogo delle deduzioni per tipologia reddituale;Pag. 165
e) Introduzione di una «clausola di salvaguardia» in merito alla tassazione dei trattamenti di fine rapporto, sulle indennità equipollenti e sulle altre somme connesse alla cessazione del rapporto di lavoro che consente di applicare, se più favorevole, le aliquote e gli scaglioni di reddito vigenti al 31 dicembre 2006.
A copertura di tale ulteriore intervento migliorativo della curva Irpef e degli assegni al nucleo familiare sono previste alcune misure.
Si inseriscono norme dirette a contrastare l'indebito utilizzo delle compensazioni IVA mediante la previsione di una preventiva comunicazione da trasmettere telematicamente all'Agenzia delle entrate da parte dei soggetti titolari di partita IVA entro il giorno 10 del mese in cui intendono effettuare l'operazione di compensazione.
Si modifica quanto disposto nel testo originario della finanziaria che consentiva, in deroga alle disposizioni vigenti, la detraibilità dell'IVA relativa a prestazioni alberghiere ed alla somministrazione di alimenti e bevande in occasione di partecipazione a convegni, congressi ed eventi similari. Ora si restringe la detraibilità solo alle prestazioni alberghiere.
Si propone una nuova struttura del bollo auto disponendo che il bollo venga calcolato sulla classificazione del motore (Euro 0, Euro 1, Euro 2, Euro 3, Euro 4, Euro 5) e sui Kilowatt incrementali oltre i primi 100. In pratica si introduce un sistema «a scaglioni» per i kw, differenziato in funzione della classificazione del motore, applicando una maggiorazione del 50 per cento dell'imposta solo sui kw eccedenti i primi 100.
Si interviene in materia di invio telematico dei corrispettivi all'Agenzia dell'entrate da parte dei commercianti. La norma che si va a modificare (articolo 37, commi 32.37 del decreto-legge 223/2006) prevede che tutti i registratori di cassa immessi sul mercato debbano possedere la funzione di trasmissione automatica dei corrispettivi all'Agenzia delle entrate. A riguardo si prevede ora che l'adeguamento alle nuove disposizioni decorre dalla data progressivamente individuata, per singole categorie di contribuenti, con un provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle Entrate. Inoltre per favorire l'adozione dei misuratori di cassa si consente la deduzione totale del costo di acquisto dei medesimi nell'esercizio in cui è stato sostenuto, esentando altresì i misuratori in esame dalla verifica annuale.
Sanità e politiche sociali. Con la manovra finanziaria 2007 e con l'approvazione del Patto per la salute, accordo sottoscritto dal ministro della salute, dal ministro dell'economia, e dal Presidente della Conferenza delle regioni, possiamo affermare di essere ad una vera e propria svolta nelle politiche di tutela della salute nel nostro paese.
Dopo anni di permanente conflittualità istituzionale tra Governo centrale e governi regionali, per la prima volta si è raggiunto un accordo unitario. Con il Patto si trasferiscono alle regioni risorse certe e nel contempo precise responsabilità. L'accordo, in linea di principio, si fonda sull'accoglimento delle proposte delle regioni e su una finanziaria che non toglie ma dà nuove ed aggiuntive risorse al Servizio sanitario nazionale. Dopo anni di sottostime del fondo sanitario e di assenza di politiche di investimenti a lungo termine, con questa finanziaria avremo una riduzione degli sprechi, una stabilizzazione della spesa nonché un miglioramento della qualità dei servizi e delle prestazioni, anche attraverso il superamento del divario tra Nord e Sud.
Le risorse messe a disposizione dallo Stato centrale saliranno da 91,2 miliardi del 2006 a 97 miliardi per il 2007 comprensivi di un fondo di accompagnamento di 1 miliardo per sostenere il risanamento delle regioni attualmente non in linea con i livelli di spesa concordati (articolo 88). Inoltre si hanno sia maggiori investimenti per 3 miliardi per l'ammodernamento degli ospedali o l'apertura di nuovi servizi sanitari sia più fondi per la ricerca medica e sanitaria. D'altra parte sono previsti meccanismi di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica come riduzionePag. 166prezzi dei farmaci in fascia A, dei dispositivi medici e della diagnostica o l'introduzione di un meccanismo di compartecipazione alla spesa - così come già previsto con diverse modalità in 12 regioni - in caso di ricorso al pronto soccorso per prestazioni non seguite da ricovero. Compartecipazione da cui sono, comunque, esentate tutte quelle categorie di cittadini già esenti da ticket e su cui si profilano ulteriori ipotesi di esenzione.
Le politiche sociali sono state le cenerentole delle ultime cinque finanziarie. Nella finanziaria diverse misure iniziano ad attuare alcuni dei punti qualificanti del programma elettorale del Governo: il sostegno alle famiglie ed ai settori di disagio.
Gli aiuti proposti riguardano, oltre agli incrementi delle detrazioni per carichi familiari e degli assegni al nucleo familiare: l'incremento di 215 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007 - 2009 del Fondo per le politiche della famiglia; lo stanziamento di 100 milioni per ciascun anno del prossimo triennio per gli asili nido; l'incremento di 115 milioni di euro (rispetto alla dotazione prevista pari a 10 milioni di euro) del Fondo per le politiche giovanili; l'istituzione del Fondo per la non autosufficienza, con particolare riguardo alla condizione degli anziani; l'introduzione di una serie di «strumenti» per affrontare e individuare le linee di intervento per un Piano nazionale per la famiglia.
Con l'emendamento del Governo sull'Irpef si propone che le cooperative sociali ed i loro consorzi possono scegliere per le prestazioni socio-sanitarie ed assistenziali dagli stessi erogate il regime di esenzione riservato alle ONLUS dall'articolo 10 del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460, oppure quello di cui alla tabella A, parte II allegata al decreto del Presidente della Repubblica 633/72 che prevede l'applicazione dell'aliquota IVA al 4 per cento. Tale interpretazione permette per i soggetti suddetti la possibilità di portare in detrazione l'IVA pagata sugli acquisti, ora non detraibile per effetto del pro-rata.
Il riordino delle pubbliche amministrazioni. Sono in molti a sostenere che una buona parte del differenziale di crescita economica tra i paesi sia spiegabile proprio dal funzionamento delle istituzioni. La qualità del servizio delle amministrazioni ministeriali, della scuola, della sanità, degli enti locali è determinante perché lo Stato sia un propulsore di sviluppo e non un freno. L'Italia è lontana da una condizione di accettabile efficienza. Il rapporto del World economic forum, pubblicato qualche giorno fa, ci colloca al settantunesimo posto nel mondo per ciò che riguarda l'efficienza della burocrazia pubblica. Nella manovra, il Governo compie passi per il miglioramento di questa miserevole condizione, passi maggiori di quelli compiuti da molti anni, del tutto insufficienti a coprire la distanza che ci separa dalla condizione di eccellenza cui dobbiamo aspirare. Innanzitutto, il disegno di legge finanziaria avvia una riorganizzazione e razionalizzazione di diverse componenti dell'amministrazione pubblica, mirando a un duplice scopo: aumento dell'efficienza e riduzione dei costi. Il contenimento dei grandi capitoli di spesa pubblica italiana non può certamente avvenire per decreto e richiede che si ponga mano a «strozzature» organizzative, procedure, comportamenti, incentivi, stile di direzione e sistema di valori. Con la finanziaria si comincia ad intervenire nei campi più importanti dell'apparato amministrativo italiano.
Per quanto concerne l'organizzazione delle amministrazioni statali: l'articolo 32 prevede un vasto programma di riorganizzazione dei ministeri, finalizzato al contenimento delle spese di funzionamento, da attuare attraverso l'adozione di regolamenti di delegificazione da emanarsi, su proposta di ciascuna amministrazione. Tra gli interventi previsti si registrano la riduzione degli uffici dirigenziali e l'accorpamento delle strutture periferiche facenti capo a una amministrazione in un unico ufficio regionale oppure mediante trasferimento delle funzioni svolte all'interno delle prefetture-uffici territoriali del Governo. L'articolo 35 reca modifiche all'assetto organizzativo dell'amministrazione della pubblica sicurezza e all'ordinamentoPag. 167del personale della polizia di Stato, finalizzate al conseguimento di risparmi di spesa, a tal fine disponendo, a decorrere dal 1o gennaio 2007, la soppressione delle direzioni interregionali della pubblica sicurezza e la razionalizzazione delle strutture per la formazione e l'aggiornamento del personale. L'articolo 37 reca disposizioni dirette ad agevolare l'attività dell'amministrazione della pubblica sicurezza attraverso lo snellimento sia delle procedure relative alle attività negoziali e ai pagamenti necessari per l'attuazione delle misure di emergenza, sia delle modalità di utilizzazione dei beni sequestrati o confiscati affidati in uso alle forze di polizia. L'articolo 38 stabilisce che il ministro dell'interno, o per sua delega i prefetti, possono stipulare convenzioni con le regioni e gli enti locali al fine di realizzare programmi straordinari volti ad incrementare i servizi di polizia a tutela della sicurezza dei cittadini.
L'articolo 77, che subordinava l'organizzazione degli uffici periferici delle amministrazioni statali nelle nuove province di Monza e della Brianza, di Fermo e di Barletta-Andria-Trani, istituite con le leggi n. 146, 147 e 148 del 2004, ai princìpi di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche contenuti negli articoli 33, 34 e 35 del disegno di legge finanziaria, è stato soppresso dalla Commissione bilancio.
Per il riordino degli Enti pubblici, l'articolo 39 reca disposizioni in materia di riorganizzazione e riallocazione di determinate categorie di personale degli enti pubblici non economici nazionali e delle agenzie, prevedendo, in particolare, che il personale impiegato nello svolgimento delle funzioni di supporto non possa eccedere il 15 per cento delle risorse umane complessivamente utilizzate e che a tal fine debbano essere adottati i necessari provvedimenti di riorganizzazione e riallocazione del personale, riducendo contestualmente le dotazioni organiche. L'articolo 47 ridefinisce il processo di riordino, trasformazione e soppressione di enti ed organismi pubblici previsto dall'articolo 28 della legge n. 448 del 2001, fissando il nuovo termine del 30 giugno 2007 e individuando specifici principi e criteri direttivi.
Pubblico impiego. Per quanto riguarda le assunzioni di personale nella pubblica amministrazione, sono previste, con l'articolo 57, assunzioni per l'anno 2007 sia per quanto riguarda i Corpi di polizia, che potranno effettuare 1.000 assunzioni, sia soprattutto per quanto riguarda la stabilizzazione di personale non dirigenziale a tempo determinato che ne faccia domanda, abbia prestato servizio per almeno tre anni nell'ultimo quinquennio e sia stato assunto mediante procedure selettive. Prove selettive sono invece previste per stabilizzare personale assunto mediante procedure diverse. Il personale è comunque mantenuto in servizio fino alla conclusione delle procedure.
Per gli anni 2008 e 2009 le amministrazioni dello Stato potranno procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 60 per cento rispetto alle cessazioni: in sostanza ogni 5 cessazioni, 2 posti di lavoro non saranno sostituiti, 1 sarà destinato a nuovo personale assunto per concorso, 2 saranno utilizzati per stabilizzare personale a tempo determinato con anzianità almeno triennale. Le amministrazioni non interessate al processo di stabilizzazione possono procedere ad ulteriori assunzioni nel limite di un contingente complessivo di personale corrispondente ad una spesa annua lorda pari a 75 milioni di euro a regime. Possono inoltre essere convertiti in rapporti di lavoro a tempo indeterminato i contratti di formazione e lavoro più volte prorogati dalle ultime leggi finanziarie senza che si sia mai proceduto ad assunzioni, nonostante il superamento delle prove selettive, a causa dei blocchi previsti (niente viene invece previsto per la stabilizzazione dei parasubordinati). Ma la finanziaria interviene anche per restringere ulteriormente il limite, già previsto dalla scorsa finanziaria, all'utilizzo di personale con lavoro flessibile: dal 60 per cento della spesa sostenuta nel 2003 al 40 per cento.
Ma è stata rivolta attenzione anche al tema delle collaborazioni coordinate ePag. 168continuative: in un emendamento del Governo è previsto l'avvio di un processo finalizzato alla progressiva eliminazione dei contratti di lavoro parasubordinato, attraverso la riserva di una quota del 50 per cento del totale dei posti programmati nel bandire le prove selettive relative all'assunzione di personale a tempo determinato.
Per quanto riguarda i rinnovi contrattuali del pubblico impiego, mentre la scorsa finanziaria prevedeva la sola corresponsione dell'indennità di vacanza, è stato stanziato quanto dovuto: per il 2007 le risorse ammontano a 807 milioni di euro per la contrattazione collettiva (aggiuntivi a quanto già stanziato dalla scorsa legge finanziaria per la sola corresponsione dell'indennità di vacanza contrattuale) e dal 2008 di 2.193 milioni di euro. Un emendamento depositato dal Governo e l'accordo siglato con i sindacati prevedono che la procedura di certificazione dei contratti collettivi debba concludersi entro un tempo limitato dall'ipotesi di accordo, decorsi i quali i contratti sono efficaci, senza possibili interruzioni o sospensioni.
Per il personale in regime di diritto pubblico le risorse sono incrementate di 374 milioni di euro per il 2007 e dal 2008 di 1.032 milioni di euro (di cui 304 milioni di euro e di 805 milioni di euro specificamente destinati per il personale delle Forze armate e dei Corpi di polizia).
In attesa di una revisione delle strutture retributive finalizzata alla soppressione - analogamente a quanto avvenuto per la generalità del pubblico impiego - degli automatismi stipendiali per anzianità e all'introduzione di specifici elementi di valutazione della produttività, per le categorie di personale che ancora fruiscono di progressioni automatiche, ossia quelle in regime di diritto pubblico (magistrati, docenti e ricercatori universitari, dirigenti dei Corpi di polizia e Forze armate), la finanziaria prevede la riduzione del 50 per cento del valore delle classi di stipendio e degli aumenti periodici biennali, anche se va sottolineato che per tener conto delle peculiarità delle categorie interessate un emendamento depositato dal Governo stabilisce l'applicazione della norma soltanto per il biennio 2007-2008 e sulle retribuzioni superiori a 53.000 euro, prevedendo che per queste ultime l'adeguamento automatico venga corrisposto nella misura del 70 per cento.
Dal lato del contenimento della spesa, viene specificato inoltre che la normativa relativa ai trattamenti accessori massimi del personale dirigenziale include anche i vertici di Corpi di polizia e Corpi armati.
Riduzione dei costi della politica. L'articolo 63 prevede una riduzione del 30 per cento del trattamento economico dei ministri e dei sottosegretari di Stato di cui alla legge n. 212 del 1952, a decorrere dal 10 gennaio 2007. L'articolo 76, modificato dalla Commissione, reca disposizioni in materia di organi di governo degli enti locali. Tra le misure previste si evidenziano: la riduzione del numero degli assessori delle giunte comunali e provinciali ad un numero non superiore ad un quarto (anziché ad un terzo), del numero dei consiglieri comunali e provinciali, computando a tal fine il sindaco e il presidente della provincia; la riduzione dell'entità massima delle indennità di funzione spettanti al presidente e agli assessori delle unioni di comuni, dei consorzi fra enti locali e delle comunità montane, (70 per cento della misura prevista per il comune di maggiore popolazione); l'esclusione della possibilità per gli organi degli enti locali di incrementare le indennità di funzione e i gettoni di presenza determinati con regolamento ministeriale (gli eventuali incrementi già disposti devono essere eliminati dalle amministrazioni locali entro un mese dall'entrata in vigore della legge finanziaria); la modifica della disciplina dei rimborsi per spese di viaggio degli amministratori locali, con soppressione dell'indennità di missione.
Con l'articolo 79 si mira a razionalizzare i processi di revisione delle circoscrizioni provinciali e di istituzione di nuove province, istituendo a tal fine una commissione di studio presso la Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie locali e sospendendo, nelle more della sua attività, i procedimenti in corso.Pag. 169
L'articolo 80, modificato dalla Commissione, reca ulteriori misure di contenimento della spesa degli enti territoriali. Si limita l'entità massima dei compensi spettanti ai consiglieri di amministrazione delle società totalmente partecipate dagli enti locali sia il numero complessivo dei componenti i relativi consigli di amministrazione. Tale limite non si applica agli amministratori delegati. Nel caso di società partecipate da più enti locali la riduzione del compenso lordo annuale del presidente e dei componenti del consiglio di amministrazione deve essere calcolato in percentuale delle indennità di maggiore importo tra quelle spettanti ai rappresentanti degli enti locali soci.
Sicurezza e Forze di polizia. L'articolo 57 detta disposizioni in ordine alle assunzioni di personale da parte di pubbliche amministrazioni. In particolare, si prevede al comma 1 la possibilità per i Corpi di polizia di effettuare assunzioni di personale per un contingente complessivo non superiore a 1.000 unità, mentre il comma 4 prevede che, per gli anni 2008 e 2009, alcune amministrazioni dello Stato, tra le quali i Corpi di polizia, possono procedere, per ciascun anno, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 20 per cento di quella relativa alle cessazioni avvenute nell'anno precedente.
Le Autonomie. L'impegno di razionalizzazione della spesa richiesta al sistema delle autonomie è particolarmente rilevante. Come sapete è però intervenuto dopo la presentazione della legge finanziaria un accordo tra il Governo e le Associazioni degli enti locali.
L'accordo prevede minori tagli ai comuni ed alle province per un ammontare di 600 milioni di euro. Saranno dati 260 milioni di ulteriori finanziamenti ai piccoli comuni ed alle comunità montane, e 266 milioni per le opere pubbliche cofinanziate dall'Unione europea. Il tutto per un ammontare complessivo di circa 1,1 miliardi di euro.
Le risorse necessarie sono state rinvenute conteggiando in maniera più precisa gli aumenti di gettito derivante da misure già inserite nella manovra.
È stato eliminato, inoltre, il tetto del 2,6 per cento all'indebitamento e si torna alla norma vigente che prevede un tetto del 12,5 per cento. Si è così rimosso un vincolo che avrebbe condizionato negativamente gli investimenti sul territorio.
Nel corso dell'esame della V Commissione sono state apportate modifiche significative agli articoli sul patto di stabilità interno per le regioni e gli enti locali, sulle disposizioni in materia di organi di governo degli enti locali e sulle regole per il contenimento della spesa degli enti territoriali.
Nella disciplina per il Patto di stabilità interno per le Regioni, la finanziaria prevede ancora per il 2007 un'evoluzione controllata della spesa: contestualmente dispone che, a decorrere dal 2007, venga avviata una sperimentazione, con le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, finalizzata ad assumere, quale base di riferimento per il patto di stabilità interno, il saldo finanziario, in sostituzione del criterio di contenimento della spesa introdotto a partire dal 2002.
I vincoli alla spesa - corrente e in conto capitale - disposti nella precedente legislatura - saranno quindi progressivamente superati per giungere all'individuazione di un obiettivo, per il patto di stabilità, definito in termini di «disavanzo» (inteso come differenza tra entrate e spese).
Definire l'obiettivo da raggiungere per risanare la finanza territoriale in termini di saldo non solo è coerente con i vincoli di Maastricht - che chiedono il rispetto dei «saldi» e non delle singole componenti - ma l'introduzione del nuovo criterio sarà progressiva e negoziale dopo una fase di sperimentazione dove sarà possibile valutare vantaggi e inconvenienti dei due differenti criteri per il riequilibrio dei conti regionali.
I vantaggi di definire le regole per il patto di stabilità per le regioni in termini di disavanzo sono evidenti: l'obiettivo puòPag. 170essere ottenuto in termini più flessibili, perché il disavanzo può essere contenuto sia agendo sulle spese, che, a parità di spesa, sulle entrate. La fissazione di un rigido tetto di spesa riduce inevitabilmente i margini di manovra per gli enti territoriali e locali, perché non è possibile intervenire sulle entrate per mantenere il disavanzo al livello degli anni precedenti. L'obiettivo di stabilizzazione della spesa, sia per la parte corrente che per quella in conto capitale, tra l'altro, incide in misura maggiore proprio sugli enti che, avendo una spesa corrente «storica» più bassa (tipicamente quelli più poveri del Mezzogiorno) e dovendo impiegare più risorse in conto capitale per gli investimenti necessari ad un territorio poco attrezzato restano così inchiodati ad una situazione di servizi inadeguati e di sottosviluppo delle infrastrutture.
Occorre considerare che la sperimentazione prevista dalla finanziaria 2007 introduce un criterio di «flessibilità contrattata» nel patto di stabilità tra Stato e regioni: infatti, sulla base degli esiti della sperimentazione che sarà subito avviata nel 2007, si potrà procedere - anche nei confronti di una sola o più regioni o province autonome - a ridefinire con legge le regole del patto di stabilità interno e l'anno di prima applicazione dei nuovi criteri. Nasce così un metodo che, per approssimazioni successive, punta ad individuare forme di stabile collaborazione - senza inutili, e dannose, contrapposizioni - tra Governo centrale ed enti decentrati che divengono in tal modo sempre più compiutamente autonomi e capaci di autogoverno.
Con una modifica approvata in Commissione è stato stabilito che, qualora in corso d'anno vengano ridefinite le regole del patto di stabilità nei confronti di una sola o più regioni sulla base degli esiti della sperimentazione, le nuove regole dovranno comunque tener conto del saldo sia in termini di competenza che di cassa; in particolare, il saldo di competenza dovrà essere calcolato come differenza tra accertamenti e impegni, per la parte corrente, e differenza tra incassi e pagamenti per la parte in conto capitale.
Per la parte corrente, si considera dunque il criterio della competenza giuridica; per la parte capitale, si considera invece il criterio della cassa. In questo caso, pertanto, il saldo tenderà ad avvicinarsi all'indebitamento netto, che è calcolato in termini di competenza economica e quindi al saldo rilevante, a livello comunitario per l'individuazione di disavanzi eccessivi e per il rispetto del patto di stabilità e crescita.
Contestualmente, sempre per definire l'aggregato di spesa sottoposto al patto in una accezione più simile a quella utilizzata a livello europeo per il patto di stabilità e crescita un'altra modifica ha previsto che le spese finali rilevanti ai fini del patto di stabilità interno per le regioni siano determinate sia in termini di competenza che in termini di cassa.
In considerazione dell'elevato livello di indebitamento, le regioni, per l'ammortamento dei mutui in essere, potranno continuare a vincolare in bilancio fino al 25 per cento delle entrate proprie di natura tributaria (titolo primo dell'entrata).
Alcuni interventi approvati dalla V Commissione hanno meglio precisato le regole del patto di stabilità per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano: in particolare è stato stabilito che, sulla base degli esiti della sperimentazione, le norme di attuazione statutaria del patto di stabilità delle regioni a statuto speciale debbano prevedere disposizioni per assicurare in via permanente il coordinamento tra le misure di riequilibrio finanziario previste dalla manovra di finanza pubblica del Governo centrale e l'ordinamento della finanza regionale regolato dagli statuti e dalle relative norme di attuazione, nonché le modalità per il versamento dell'IRAP e dell'addizionale IRPEF. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano avranno facoltà di applicare le regole del patto di stabilità interno non solo agli enti ed organismi strumentali ma anche agli enti ad ordinamentoPag. 171regionale o provinciale. La verifica del rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno, sarà effettuata da ciascuna regione a statuto speciale e dalle province autonome sulla base di proprie norme di attuazione statutaria del patto di stabilità. Nella fase transitoria, fino all'emanazione delle predette norme di attuazione statutaria, il contributo delle regioni a statuto speciale e delle province autonome al patto di stabilità sarà individuato dalla prevista intesa tra tali enti e il ministro dell'economia e delle finanze sulla misura e sulle modalità di tale concorso, in ossequio alle potestà e alle prerogative stabilite dai rispettivi statuti speciali.
Per il patto di stabilità interno per gli enti locali, sono state introdotte modifiche all'articolo 74 che accolgono significative istanze degli enti locali: sono state così incluse nel patto di stabilità le spese in conto capitale cofinanziate dall'Unione Europea e le spese per gli investimenti previsti dalla legge obiettivo. Contestualmente, è stato disposto che le maggiori entrate derivanti dall'introduzione dell'acconto del 30 per cento sull'addizionale comunale all'IRPEF (secondo la relazione tecnica un maggiore gettito, in termini di cassa, di 500 milioni di euro per l'anno 2007) concorrano al conseguimento degli obiettivi del patto.
In Commissione sono stati inoltre precisati meglio i contenuti della manovra sugli enti locali: il saldo di riferimento per la verifica dell'obiettivo del patto di stabilità interno è quello comprensivo dei trasferimenti statali, delle entrate per riscossione di crediti e delle spese per concessione di crediti.
Dal computo delle entrate in conto capitale riscosse nel triennio 2003-2005, sono state escluse quelle derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare, destinate nel medesimo periodo all'estinzione anticipata di prestiti.
Le modifiche approvate determinano una riduzione della manovra sugli enti locali prevista dalla finanziaria per l'anno 2007 non inferiore a 56 milioni per le province e a 266 milioni per i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti. Per il 2008 e il 2009 la manovra si riduce, per le province, rispettivamente di 83 e di 110 milioni e, per i comuni, di 413 e di 562 milioni.
È stato altresì precisato che gli enti che presentano una media triennale positiva del saldo di cassa, determinano l'entità del loro concorso al patto di stabilità applicando solo i coefficienti relativi alla spesa corrente.
In considerazione delle intese tra Governo ed enti locali, è stata introdotta una modifica che ha l'obiettivo di eliminare i «picchi» di spesa determinati da eventi straordinari dal calcolo dei coefficienti che individuano l'entità della manovra. L'obiettivo di miglioramento della spesa di ciascun comune risulta così contenuto entro un «tetto» massimo stabilito.
Per gli enti locali che abbiano subìto lo scioglimento dei consigli per fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso la Finanziaria 2007 prevedeva che fossero assoggettati al patto di stabilità a partire dall'anno in cui, dopo la rielezione degli organi istituzionali, fosse disponibile una base di calcolo su cui applicare le regole del patto. Un emendamento approvato in Commissione ha meglio precisato che gli enti locali commissariati a decorrere dall'anno 2007 siano soggetti alle regole del patto a partire dall'anno successivo a quello della rielezione degli organi istituzionali. Sono inoltre stati esclusi dal rispetto degli obiettivi del patto di stabilità per l'anno 2006, che fissavano limiti all'incremento delle spese, gli enti locali i cui organi consiliari siano stati commissariati nel 2004 e gli enti gestori delle aree naturali protette.
In Commissione sono state soppresse le norme che prevedevano che gli enti soggetti al patto di stabilità, unitamente ai piccoli comuni e alle comunità montane - che ne sono esclusi - fossero tenuti a concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica anche attraverso il contenimento del proprio debito.
Con una modifica all'articolo 204 del T.U. degli enti locali, è stato ampliato il limite massimo ammissibile di indebitamentoPag. 172previsto per gli enti locali, elevando l'entità massima della spesa per interessi dal 12 per cento al 15 per cento delle entrate relative ai primi tre titoli dell'entrata del rendiconto del penultimo anno precedente. È stata conseguentemente modificata, per adeguarla al nuovo dettato dell'articolo 204 del T.U. enti locali, la norma della finanziaria 2005 che prevedeva un percorso di riduzione del livello di indebitamento degli enti locali fino al raggiungimento del limite del 12 per cento entro il 2013: la percentuale del 15 per cento dovrà essere raggiunta entro la fine del 2010.
Inoltre, nel pieno rispetto della capacità di autodeterminazione degli enti, sono state abrogate le norme della legge finanziaria 2006 che prevedevano limitazioni all'acquisto di beni immobili da parte dalle amministrazioni pubbliche, comprese le amministrazioni locali, a decorrere dall'anno 2006.
La Commissione ha approvato significative misure di intervento a sostegno dei piccoli comuni. Nei comuni con meno di 5.000 abitanti con una presenza di anziani e bambini, sul totale della popolazione, superiore alla media, sarà incrementato il contributo ordinario: secondo la relazione tecnica allegata all'emendamento del Governo, la misura - che vincola il 50 per cento del contributo a interventi di natura sociale e socio-assistenziale - interessa 818 comuni (con un numero di anziani ultrasessantacinquenni superiore al 30 per cento della popolazione complessiva) e 788 comuni (con una presenza di bambini al di sotto dei 5 anni superiore al 5 per cento della popolazione complessiva). Il 50 per cento di quest'ultimo contributo è finalizzato a interventi di natura sociale. Ventinove comuni, che superano i limiti previsti per presenza di anziani e bambini, saranno doppiamente beneficiari. Anche per i comuni che non siano beneficiari delle provvidenze disposte per quelli con significativa presenza di anziani o bambini, è previsto un contributo a valere su una disponibilità complessiva di 57,4 milioni di euro. Per i comuni più piccoli - con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti - tra loro associati o che abbiano delegato funzioni alle comunità montane - sono state incrementate le risorse per investimenti di 42 milioni di euro. La norma approvata prevede l'assegnazione, per l'anno 2007, di un contributo di 10.000 euro per ogni singolo ente: i beneficiari sono 4.126.
Nel corso dell'esame in Commissione sono stati approvati interventi necessari ad affrontare il fenomeno dei comuni sciolti per infiltrazione o condizionamenti di tipo mafioso: sono state introdotte innovazioni normative e provvidenze economiche a sostegno delle commissioni straordinarie chiamate alla gestione degli enti e al ripristino della legalità.
Per non gravare il bilancio di tali enti delle spese relative agli organi di gestione straordinaria, le spese sia per compensi che il rimborso spese delle commissioni straordinarie saranno a carico dello Stato, che provvederà al rimborso di eventuali anticipazioni degli enti locali; i rimborsi saranno considerati «spese di investimento».
Per assicurare il regolare funzionamento dei servizi degli enti i cui organi consiliari siano stati sciolti per infiltrazioni di tipo mafioso è stata inoltre autorizzata la spesa di 5 milioni di euro, a valere sulle risorse del fondo ordinario, a copertura degli oneri derivanti dall'assegnazione, in via temporanea, in posizione di comando o distacco, di personale amministrativo e tecnico di altre amministrazioni ed enti pubblici. Tali spese di personale sono oggi finanziate con proventi derivanti dalla vendita di beni confiscati alla organizzazioni criminose, sistema che non offre la dovuta garanzia di regolarità temporale ai rimborsi sulle anticipazioni fatte per queste spese dai prefetti, a ragione delle difficoltà e dei ritardi delle procedure di vendita dei beni oggetto di confisca.
A richiesta delle commissioni straordinarie degli enti locali i cui organi consiliari siano stati sciolti per infiltrazioni di tipo mafioso, il ministro dell'Interno potrà prevedere l'erogazione in un'unica soluzione sia dei trasferimenti erariali sia dellaPag. 173quota di compartecipazione al gettito dell'IRPEF dovuti per l'intero esercizio. Le commissioni si trovano infatti di frequente a dover affrontare emergenze operative con limitate disponibilità di bilancio, anche per le difficoltà incontrate nella riscossione di entrate pregresse.
Per rilanciare gli investimenti in tali comuni, che hanno frequentemente una situazione socio-ambientale di grave degrado, è stato altresì disposto un contributo di 50 milioni di euro per il 2007, a valere sulle risorse del fondo ordinario, per la realizzazione e la manutenzione di opere pubbliche.
Enti locali: la nuova autonomia tributaria. In più punti il DPEF e la finanziaria ribadiscono che il nuovo patto di stabilità intende coniugare rigore finanziario con più ampia autonomia fiscale.
Molte le novità della finanziaria 2007 sul fronte dei tributi locali.
Si modificano i termini di variazione dell'aliquota di compartecipazione dell'addizionale comunale all'IRPEF.
Non esiste più il vincolo di un incremento massimo annuale di 0,2 punti percentuali: l'aliquota può essere deliberata con l'unico limite di non oltrepassare un incremento di 0,8 punti percentuali.
A decorrere dal 1o gennaio 2007 i comuni hanno facoltà di istituire tributi di scopo per la realizzazione di opere di particolare interesse a livello locale; il prelievo dovrà avere una durata massima; il regolamento comunale dovrà individuare l'opera pubblica da finanziare con l'imposta (la finanziaria predispone un elenco, che in sede parlamentare può essere anche ampliato, per prevedere, ad esempio, il finanziamento di interventi per fronteggiare l'emergenza abitativa, il recupero urbano e la riqualificazione delle periferie etc.) l'importo della spesa da coprire, l'aliquota dell'imposta e le modalità di versamento (così i contribuenti potranno conoscere a quali infrastrutture concorre il gettito dell'imposta). Il gettito complessivo dell'imposta non potrà essere superiore al trenta per cento dell'ammontare della spesa dell'opera pubblica da realizzare. Nel caso di mancato inizio dell'opera pubblica entro due anni dalla data prevista dal progetto esecutivo i contribuenti possono chiedere il rimborso degli importi versati entro il termine di cinque anni dal giorno del pagamento, ovvero da quello in cui è stato accertato il diritto alla restituzione.
A decorrere dal gennaio 2007 i comuni potranno anche deliberare l'istituzione di un contributo di soggiorno, anche per periodi limitati dell'anno, il cui gettito sia destinato ad interventi di manutenzione urbana ed alla valorizzazione dei centri storici (tale nuovo tributo ha fatto infuriare albergatori e commercianti: perché non prevedere che il gettito del tributo possa essere destinato anche al miglioramento dei servizi ricettivi e di ristorazione, al decoro e all'igiene di tali luoghi, al miglioramento e al potenziamento di tali servizi?). Il contributo - stabilito entro la misura massima di cinque euro per notte - sarà dovuto dai soggetti non residenti che prendono alloggio, in via temporanea, in strutture alberghiere, campeggi, villaggi turistici, alloggi agro-turistici ed in altre analoghe strutture ricettive situate nel territorio comunale. Sono esenti dal contributo i soggetti che alloggiano nelle strutture destinate al turismo giovanile ed in quelle espressamente previste dal regolamento comunale (che può prevedere eventuali riduzioni ed esenzioni, determinate in relazione alla categoria ed all'ubicazione della struttura ricettiva, alla durata del soggiorno, alle caratteristiche socio-economiche dei soggetti che devono versare il contributo, avuto riguardo, tra l'altro, alla numerosità del nucleo familiare, all'età ed alle finalità del soggiorno).
La finanziaria abroga il «tetto» della tariffa del canone per l'installazione dei mezzi pubblicitari (prima fissato al 25 per cento delle tariffe stabilite per l'imposta comunale sulla pubblicità - ora sostituita dal «canone» - deliberate l'anno precedente). La norma potrebbe determinare disparità tra i comuni che continuano ad applicare l'imposta (soggetta al vincolo del 25 per cento) e quelli che adotteranno il canone (senza limiti).Pag. 174
Numerose disposizioni della finanziaria hanno lo scopo di realizzare - per i tributi locali - un sistema unitario sui meccanismi e sui termini di accertamento e riscossione. Tra questi, in particolare, l'articolo 11 in tema di unificazione dei termini di accertamento, di semplificazione e «manutenzione» della base imponibile. L'articolo 10 della finanziaria consente di mettere a disposizione degli enti locali i dati sull'addizionale comunale e provinciale al consumo di energia elettrica, cosa che permetterà di controllare i versamenti relativi a tali tributi.
In materia di tasse sui rifiuti, la finanziaria prevede anche per il 2007 la possibilità di rinviare l'adozione del sistema a tariffa; prevede inoltre l'utilizzo della superficie catastale come base imponibile sia per la tassa sullo smaltimento che per la tariffa sul servizio di gestione dei rifiuti.
In attesa della piena attuazione del federalismo fiscale, è istituita, in favore dei comuni, una compartecipazione del 2 per cento al gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche. La compartecipazione sull'imposta decorre dal lo gennaio 2008 con corrispondente riduzione annua costante, di pari ammontare, a decorrere dalla stessa data, del complesso dei trasferimenti a valere sul fondo ordinario per i comuni (la quota di compartecipazione attribuita è pari alla riduzione dei trasferimenti, in modo tale da garantire l'invarianza delle risorse). A decorrere dal 2009, l'incremento del gettito compartecipato, rispetto all'anno 2008, derivante dalla dinamica dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, è ripartito fra i singoli comuni secondo criteri definiti con decreto del ministro dell'interno, di concerto con il ministro dell'economia e delle finanze e il ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, previa intesa da realizzare in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Il riparto delle risorse «dovrà tenere primariamente conto di finalità perequative e dell'esigenza di promuovere lo sviluppo economico.»
La finanziaria 2007 stabilisce le regole per il definitivo passaggio del catasto ai comuni.
La nostra politica estera. Per quanto concerne gli italiani all'estero un emendamento del relatore approvato in Commissione prevede la spesa di 14 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008, 2009 per le politiche generali concernenti gli italiani all'estero (promozione culturale, integrazione, informazione, sostegno agli imprenditori, coordinamento delle iniziative per il rafforzamento della rete diplomatico-consolare).
La previsione di uno stanziamento significativo a favore delle collettività italiane all'estero è assolutamente coerente con lo spirito della recente e largamente condivisa innovazione costituzionale che riconosce agli italiani all'estero un ruolo importante nella vita democratica del nostro paese.
Se il vincolo tra l'Italia e gli italiani che vivono e lavorano in tutto il mondo deve essere reale, sostanziale e non semplicemente un artificio retorico occorre che l'investimento sulle politiche che li riguardano inverta il progressivo depauperamento delle risorse loro riservato negli ultimi tre anni.
L'istituzione di un viceministro con delega a questi temi non poteva non essere accompagnata da una dotazione finanziaria adeguata ai compiti che gli sono stati attribuiti.
Per questi motivi, stupisce l'atteggiamento che l'opposizione ha riservato a questa proposta, in presenza di una tradizionale sensibilità al tema da parte di larga parte di quelle forze politiche. Soprattutto in presenza di documenti ufficiali della Farnesina, prodotti in questa sessione di bilancio, che hanno sottolineato con chiarezza l'assoluto bisogno di un incremento delle risorse umane e finanziarie per il miglioramento dei servizi e delle strutture dedicate alle anagrafi consolari, alla rete delle rappresentanze italiane in aree in cui è nostra ambizione recuperare ruolo e influenza, per le indispensabili attività di tutela e assistenza in paesi che non assicurano standard adeguati, nonché a favore della attività educative, scolastiche e culturali.Pag. 175
D'altra parte nel dibattito svolto in Commissione affari esteri si è spesso sottolineato l'interesse bipartisan nell'investire in questi settori e, da parte degli esponenti dell'opposizione, ci si è detti addirittura perplessi sui tagli che avrebbero inciso sulla rete diplomatico-consolare e sulle attività di sostegno alla presenza italiana nel mondo.
Per le missioni militari, a seguito di accordi intervenuti con i gruppi di maggioranza, la proposta emendativa del Governo in merito all'articolo 188 della legge finanziaria 2007 prevede al primo comma il mantenimento di un fondo triennale per il finanziamento della partecipazione italiana alle missioni internazionali, come previsto anche nell'originaria stesura dell'articolo. Verrebbe meno, invece, il meccanismo di finanziamento annuale delle missioni internazionali, disciplinato originariamente dai commi 2-5 dell'articolo 188, a seguito della decisione di affrontare la questione in una sede diversa da quella della legge finanziaria.
Conseguentemente, proprio allo scopo di evitare che anche in seno al Consiglio dei ministri la questione del finanziamento delle missioni internazionali con cadenza annuale venisse ad essere affrontata nelle more dell'approvazione della legge finanziaria - essendo i decreti di rifinanziamento delle missioni internazionali in scadenza alla data del 31 dicembre 2006 - è stata concordata, e prevista dal secondo comma dell'attuale articolo 188, una proroga dei termini stabiliti nei decreti di rifinanziamento alla data del 31 gennaio 2007.
Cooperazione allo sviluppo. Un significativo passo in avanti viene compiuto in materia di stanziamenti aggiuntivi per l'aiuto pubblico a favore dei paesi in via di sviluppo nella finanziaria 2007. Gli stanziamenti previsti nella Tabella C, infatti, pari a 600 milioni di euro, comportano un incremento di quasi il 50 per cento rispetto a quanto previsto dalla finanziaria del Governo Berlusconi e segnano così una decisa inversione di rotta rispetto ai tagli degli ultimi anni. Si era, infatti, passati da 618 milioni di euro nel 2003, a 616 nel 2004, a 588 nel 2005 a soli 400 milioni di euro stanziati con la finanziaria del 2006.
L'attuale previsione a favore della cooperazione non consente ancora di rispettare gli impegni formalmente assunti dai paesi europei in occasione del Consiglio europeo di Bruxelles nel maggio 2005, ossia il raggiungimento di una quota di stanziamenti pari allo 0,51 per cento del PIL entro il 2010, e allo 0,7 del PIL entro il 2015.
Tuttavia si tratta, senza dubbio, di un segnale confortante che si iscrive nel percorso virtuoso che, nel corso dei prossimi anni, potrebbe progressivamente portare a un sostanziale avvicinamento all'obiettivo previsto.
Sempre in materia di cooperazione è poi da segnalare l'articolo 210, che riformula l'articolo 5 della legge 209/2000 in materia di misure per la riduzione del debito estero dei paesi in via di sviluppo. La modifica proposta consente all'Italia, anche in assenza di un'intesa multilaterale, e in aggiunta ai casi già previsti dallo stesso articolo 5 della legge 209/2000 (ossia catastrofi internazionali e gravi crisi umanitarie), di effettuare la conversione o l'annullamento del debito concessionale al fine ulteriore di permettere l'efficace partecipazione dell'Italia ad iniziative promosse dalla comunità internazionale. Come confermato dalla stessa relazione governativa, l'obiettivo della disposizione dovrebbe essere quello di facilitare il perseguimento da parte del nostro paese degli «obiettivi di sviluppo del Millennio», riconosciuti dall'Unione europea e dai suoi stati membri come riferimento sostanziale e centrale delle politiche di supporto ai Pvs.
L'inversione di tendenza registrata sui fondi alla cooperazione, che restituisce un margine di azione alle Ong e all'attività di volontariato, particolarmente sacrificate dalle politiche dell'ultimo Governo, e il disposto dell'articolo 210, confermano l'attenzione che Governo e maggioranza di centrosinistra riservano a temi assolutamente trascurati dal centrodestra, in attesa dell'auspicata riforma della legge sullaPag. 176cooperazione su cui esiste un chiaro impegno del Governo e della maggioranza parlamentare.
DIFESA. Le previsioni a favore del Ministero della difesa in finanziaria tendono a riequilibrare il depauperamento delle risorse per i consumi intermedi, la manutenzione e l'addestramento e gli investimenti operato negli scorsi anni e che ha portato sull'orlo del collasso il sistema difesa italiano.
In particolare è previsto: nell'ambito delle risorse destinate ai rinnovi contrattuali, lo stanziamento di 304 milioni di euro nel 2007 e di 805 milioni di euro per il 2008, specificatamente a favore del personale delle Forze armate e di Polizia (articolo 58); un Fondo per i programmi di manutenzione, ripristino della infrastrutture e costruzione degli alloggi di servizio dotato di cinquecento milioni di euro per ciascuno dei prossimi tre anni (articolo 187); un Fondo destinato al sostegno dell'industria della difesa dotato di 1.700.000 euro nel 2007, 1.550.000 euro nel 2008 e 1.200.000 euro nel 2009 (articolo 113); uno stanziamento a favore delle capitanerie di porto (manutenzione e costruzione nuove strutture) di 8 milioni di euro per ciascuna delle prossime tre annualità.
Il meccanismo di questi Fondi pluriennali ne prevede la ripartizione a seconda delle esigenze con un decreto ministeriale della Difesa di attribuzione specifica delle somme.
Da segnalare, invece, tra i contenimenti di spesa e i tagli, una riduzione di 120 milioni di euro all'anno, pari a circa il 30 per cento, sui fondi per il reclutamento (articolo 61) nonché i riflessi che le norme generali per la pubblica amministrazione, relative alla razionalizzazione e alle nuove modalità di verifica più penetranti sulle spese, potranno comportare, in particolare, anche sull'Amministrazione della difesa.
Importante, infine, la previsione dell'articolo17 nel quale si specifica che il Ministero della difesa dovrà individuare e trasferire al Demanio, in scadenze successive indicate dalla norma, la titolarità di beni immobili ai fini della dismissione e della valorizzazione per un valore di due miliardi entro il 2007 e ulteriori due miliardi entro la fine del 2008.
I lavori della Commissione bilancio. I lavori della Commissione bilancio hanno consentito di esaminare solo 11 articoli su 217 mentre 38 sono state le modifiche apportate al testo. Di fatto abbiamo impiegato quasi un intera nottata per approvare un solo emendamento che destinava 14 milioni di euro ai nostri connazionali residenti all'estero. Come sapete gli interventi in Commissione sono solo parzialmente regolamentati. Si è affermato, non senza qualche ragione, che alcune delle cause della poca produttività del lavoro della Commissione sono da fare risalire ai ritardi, ai ripensamenti, all'inefficacia del filtro dell'Esecutivo nei confronti delle numerose sollecitazioni tipiche della sessione di bilancio. Ma mi permetto di osservare come non si è potuto nemmeno affrontare alcuni grandi capitoli pronti - nel senso che erano stati depositati i relativi emendamenti governativi - quali la riforma dell'Irpef e le modifiche da apportare alle norme sul TFR.
Faccio rilevare come negli anni scorsi, il Governo precedente presentava emendamenti marginali in Commissione per poi riscrivere quasi daccapo la finanziaria con i maxiemendamenti in Aula. Ora, dobbiamo dare atto al Governo di avere depositato già in Commissione emendamenti importanti e significativi come quelli relativi all'articolo 53 sui tagli alle spese dei ministeri, sul TFR, sull'Irpef, sul Patto di stabilità interno, sui contratti del pubblico impiego.
Il testo della finanziaria di questo anno è particolarmente corposo con ben 217 articoli. Rilevo però che quando si presentano 7mila emendamenti, di cui 4mila dell'opposizione e tremila da parte dei gruppi della maggioranza, è ben difficile poi ottenere un iter ordinato e minimamente approfondito delle proposte di modifica. Anche il numero degli emendamenti segnalati per l'esame in Commissione dai vari Gruppi ha raggiunto la cifra di ben 900 proposte emendative.Pag. 177
Con questi numeri mai raggiunti in precedenza (salvo che in una sessione degli anni '90 nella quale un solo deputato presentò 120mila emendamenti) i difetti delle regole che governano la sessione di bilancio, rilevati da più parti negli anni scorsi, si sono trasformati in patologie.
Più che rimpallarsi le responsabilità, che pur ci sono, tra Governo e Parlamento, tra opposizione e maggioranza, servirebbe un impegno comune per avviare da gennaio in poi e con una certa urgenza una modifica condivisa della sessione di bilancio. È, io credo, un interesse di tutte le parti. So bene che i tentativi anche nel recente passato non sono mancati. Segnalo soltanto che abbiamo raggiunto un punto critico di non ritorno che rischia di vanificare nei fatti una corretta dialettica su questo terreno tra Esecutivo e Parlamento. Non è un caso che il Governo di centrodestra nella scorsa legislatura, pur godendo di una confortevole maggioranza, abbia ricorso alla fiducia per approvare le ultime finanziarie relative al 2004, al 2005 ed al 2006.
In conclusioni, la manovra di finanza pubblica per il 2007 propone una vera e propria svolta per la vita economica e sociale del paese attraverso: il risanamento dei nostri conti pubblici, risanamento che sarà strutturale, crescente nel tempo, definitivo, i nostri conti usciranno da una zona di pericolo; uno spostamento della spesa pubblica dal mantenimento di apparati amministrativi pesanti a programmi di sviluppo; una redistribuzione più equa del reddito e della pressione fiscale complessiva attraverso modifiche al sistema fiscale e parafiscale come avvio di un processo che definirà un minore carico sulle imprese e sui redditi più bassi; l'avvio di riforme profonde sul terreno del federalismo fiscale, della sanità, della previdenza, della PA e dello Stato sociale.
Tutti, partiti di maggioranza e di opposizione, rappresentanti delle forze produttive e sociali, siamo chiamati a dare al nostro paese risposte al di sopra di particolarismi e corporativismi esasperati.
Nel disegno di legge finanziaria che ci accingiamo a discutere non c'è soltanto il grande e difficile sforzo compiuto ai fini del risanamento. C'è un disegno, c'è una strategia di lungo periodo.
È qualcosa a cui non eravamo più avvezzi da qualche anno, ma contempla la parte più «alta» della politica: si insegue spesso il consenso immediato, altrettanto spesso a scapito degli interessi del Paese e del suo futuro.
La dignità di una classe politica risiede nella sua lungimiranza, nella sua capacità di compiere scelte improrogabili per la salvaguardia del paese e in nome di frutti futuri.