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TESTO INTEGRALE DELLE DICHIARAZIONI DI VOTO FINALE DEI DEPUTATI SILVIO CRAPOLICCHIO, GIANPIERO D'ALIA, TANA DE ZULUETA, DANIELE FARINA E MARISA NICCHI SUL TESTO UNIFICATO DELLE PROPOSTE DI LEGGE N. 626-A/R ED ABBINATE.
SILVIO CRAPOLICCHIO. Signor Presidente, onorevoli deputati, onorevoli rappresentanti del Governo, intervenendo in sede di dichiarazione di voto, intendo innanzitutto premettere come il gruppo parlamentare dei Comunisti italiani valuti con favore l'istituzione della commissione nazionale per la promozione e la tutela dei diritti umani e del garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale.
Rappresenta infatti un dato positivo che, con la adozione del summenzionato provvedimento di legge, si sia ritenuto di ovviare alla mancata attuazione, nonostante il decorso di molti anni, della risoluzione adottata dall'Assemblea generale delle nazioni unite nel lontano 1993 al fine di impegnare gli Stati membri ad istituire organismi nazionali, autorevoli ed indipendenti, per la promozione e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali.
Ebbene, sembra davvero che con il progetto di legge in esame, frutto della unificazione delle diverse proposte di legge presentate in tale contesto, si dia finalmente luogo alla istituzione di un soggetto autorevole, indipendente ed efficace, con funzioni di formazione ed informazione, coordinamento, controllo ed impulso legislativo della complessa materia dei diritti umani, diritti che sono innanzitutto universali, indivisibili, interdipendenti e che, come correttamente osservato nelle relazioni ai progetti di legge, coinvolgono ambiti sempre nuovi, dai diritti civili e politici a quelli economici e sociali, culturali ed ambientali.
Per tutte queste ragioni, tralasciando in questa sede le specificità dei procedimenti di controllo, accertamento e denuncia nell'ambito della commissione nazionale, valutiamo pertanto con assoluto favore altresì l'istituzione, in seno alla menzionata commissione, di una sezione specializzata denominata garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, visto che, proprio in questi particolari ambiti, si può spesso riscontrare la maggiore problematicità in ordine al rispetto dei diritti umani.
Per questo, appare condivisibile la volontà, espressa dalla legge in questione, di dotare detto garante di stringenti poteri di vigilanza, di controllo e di ispezione, nonché di prevedere una ampia facoltà di interlocuzione dello stesso con tutti i soggetti rientranti nella sfera di tutela della legge, tra i quali il Parlamento, le pubbliche Pag. 70amministrazioni e, soprattutto, i detenuti e gli altri soggetti comunque privati della libertà personale.
La positività della novella legislativa in questione, peraltro, si riscontra altresì nel fatto che l'approvazione della stessa rappresenterà - lo auspichiamo - un ottimo viatico sia per la futura approvazione del disegno di legge recante disposizioni per la tutela del rapporto tra detenute madri e figli minori, sia per la futura istituzione in seno alla Commissione giustizia del comitato carceri, provvedimenti tutti di primaria importanza nella regolamentazione e nella valutazione di problematiche di assoluta rilevanza ed attualità.
Anche per tale motivo riteniamo, come gruppo dei Comunisti italiani, che l'approvazione del testo unificato, oggetto del presente dibattito, rappresenti indubbiamente un passo in avanti del nostro paese in termini di civiltà e di necessario sviluppo nel percorso di doverosa conformazione rispetto agli standard minimi, quanto a tutela e protezione, dei diritti umani, stabiliti dalle nazioni unite e dalle principali conferenze internazionali relative a tali fondamentali problematiche.
Esprimiamo pertanto - con convinzione - voto favorevole rispetto all'approvazione della legge in questione.
GIANPIERO D'ALIA. Le motivazioni della proposta di legge n. 626 si basano, sostanzialmente, sulla necessità di introdurre nel nostro ordinamento la figura del difensore civico delle persone private della libertà personale, quale soggetto terzo rispetto alle Amministrazioni dell'interno, della giustizia e della difesa, con poteri di controllo, di ispezione e di garanzia nei confronti dei soggetti privati della libertà personale.
Il presupposto sul quale si è basata la proposta è che la presenza di un garante, proprio perché soggetto terzo, possa senz'altro contribuire a realizzare la tutela necessaria dei detenuti, spesso privati anche dei diritti fondamentali, ponendosi come soggetto di mediazione tra il detenuto e la pubblica amministrazione.
Tale figura opera già da anni secondo il modello dell'ombudsman, presso le democrazie europee più evolute e numerose sono le sollecitazioni rivolte a tutti gli Stati membri da parte del Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene, dei trattamenti inumani e degradanti, affinché venga istituito tale organo presso ciascun Paese europeo.
I destinatari della presente proposta sono le persone detenute e tutti i soggetti privati della libertà personale tra cui rientrano anche gli stranieri trattenuti presso i centri di permanenza temporanea e assistenza.
Nel corso dei dibattiti svolti in Commissione sono emerse problematiche relative al rischio di sovrapposizione delle competenze del Garante con quelle della magistratura di sorveglianza, in quanto assegnare al Garante competenza che la legge ha già assegnato alla magistratura di sorveglianza può tradursi in una riduzione della tutela dei diritti dei detenuti e dei soggetti sottoposti a custodia cautelare, quando ciò determina la sottrazione di competenze a danno dell'organo giudiziario che è organo terzo, appartenente ad un ordine autonomo ed indipendente. Tali criticità sono state risolte introducendo la possibilità di ricorrere al Garante in via alternativa, senza con questo precludere il ricorso finale alla magistratura di sorveglianza, evitando in questo modo il rischio di una sottrazione di competenze.
Le proposte di legge n. 626 ed abbinate sono state sottoposte all'esame della Commissione Affari Costituzionali, che ha adottato un nuovo testo unificato, il quale prevede l'istituzione di una Commissione nazionale per la promozione e tutela dei diritti umani; l'istituzione di tale Commissione trae origine dalla risoluzione delle Nazioni Unite n. 48/134 del dicembre del 1993, votata dall'Italia, ma fino ad oggi rimasta inattuata.
Il testo unificato, pur mantenendo sostanzialmente inalterata la struttura del Garante delle persone private della libertà personale, come descritta, lo ha trasformato in una mera sezione della Commissione per la tutela dei diritti umani.Pag. 71
All'istituenda Commissione sono assegnate dall'articolo 2 le seguenti competenze: promuovere la cultura dei diritti umani e la diffusione della conoscenza delle norme che regolano la materia e delle relative finalità, in particolare attraverso specifici percorsi informativi realizzati nelle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado; svolgere il monitoraggio del rispetto dei diritti umani in Italia; formulare, anche di propria iniziativa e sulla base degli elementi emersi dall'attività di monitoraggio di cui alla lettera b), pareri, raccomandazioni e proposte al Governo e al Parlamento su tutte le questioni concernenti il rispetto dei diritti umani. La Commissione può in particolare proporre al Governo, nelle materie di propria competenza, l'adozione di iniziative legislative nonché di regolamenti e di atti amministrativi e sollecitare la firma o la ratifica delle convenzioni e degli accordi internazionali in materia di diritti umani. II Governo, a tal fine, sottopone alla Commissione i progetti di atti legislativi e regolamentari che possono avere una incidenza su tali diritti; formulare raccomandazioni e suggerimenti al Governo ai fini della definizione della posizione italiana nel corso di negoziati multilaterali o bilaterali che possono incidere sul livello di tutela dei diritti umani; contribuire a verificare l'attuazione delle convenzioni e degli accordi internazionali in materia di diritti umani ratificati dall'Italia; collaborare con gli omologhi organismi istituiti da altri Stati nel settore della promozione e della protezione dei diritti umani; ricevere dagli interessati o dalle associazioni che li rappresentano segnalazioni relative a specifiche violazioni o limitazioni dei diritti di cui al comma 1 dell'articolo 1 e provvedere sulle stesse ai sensi dell'articolo 3; promuovere, nell'ambito delle categorie interessate, nell'osservanza del principio di rappresentatività, la sottoscrizione di codici di deontologia e di buona condotta per determinati settori, nonché verificarne la conformità alle leggi e ai regolamenti, anche attraverso l'esame di osservazioni di soggetti interessati a contribuire a garantirne la diffusione e il rispetto; promuovere gli opportuni contatti con le autorità, le istituzioni e gli organismi pubblici, quali i difensori civici, cui la legge attribuisce, a livello centrale o locale, specifiche competenze in relazione alla tutela dei diritti umani; collaborare alla realizzazione, nelle istituzioni scolastiche e nelle università, di progetti didattici e di ricerca concernenti le tematiche della tutela dei diritti umani.
Pur ravvisando l'opportunità di una maggiore tutela dei diritti umani, il testo unificato, così come formulato, suscita in noi dell'Udc perplessità, in quanto riteniamo indispensabile una differente perimetrazione delle competenze, che a causa della vastità della materia può dar luogo a sovrapposizioni, interferenze e scontri istituzionali. L'UDC ha lavorato in Commissione per poter definire in maniera più oggettiva l'ambito di competenza del garante e per consentire una procedimentalizzazione delle attività, anche attraverso l'introduzione di una fase di contraddittorio tra le parti al fine di evitare ingerenze sottratte ad una qualsiasi forma di controllo.
II testo finale costituisce un significativo passo in avanti pur non risolvendo tutte le preoccupazioni delle quali il Governo e la maggioranza non hanno ritenuto di doversi fare pienamente carico. Valutiamo positivamente la riduzione del numero dei componenti di tale organismo e il contenimento dei costi che si sono prodotti nel corso dei lavori dell'aula in quanto vanno nella direzione di una gestione più equilibrata e più efficiente della spesa pubblica.
Tale passaggio segnala infatti con forza l'esigenza da più parti avvertita di ridurre i costi di gestione delle altre Authorities e degli organismi analoghi che l'UDC ha raccolto con l'ordine del giorno presentato al Governo.
Alla luce delle considerazioni esposte, l'UDC esprime un voto di astensione.
TANA DE ZULUETA. Onorevoli colleghi, è maturato nel mondo e anche in Italia un'accresciuta sensibilità, sia da parte della società civile che dalla volontà Pag. 72politica, nei confronti di tematiche riguardanti i diritti umani. Ciò, comunque, non esclude il permanere di vaste zone d'ombra in cui lo Stato può di fatto operare senza controlli efficaci, mentre l'opinione rimane sprovvista di strumenti validi per una reale riflessione in materia. Per questi motivi è assolutamente necessaria l' Istituzione nazionale per la promozione e la tutela dei diritti umani.
L'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha adottato il 20 dicembre 1993 una risoluzione che impegna gli Stati membri ad istituire organismi nazionali, autorevoli ed indipendenti, per la promozione e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali. L'Italia è uno dei pochi paesi europei a non aver dato attuazione alla risoluzione ONU.
Se oggi abbiamo compiuto il primo passo per colmare tale lacuna questo è soprattutto grazie agli sforzi di una rete di associazioni e di organizzazioni non governative che da anni lavorano per la creazione, anche in Italia, di una Commissione nazionale per i diritti umani. È stato altrettanto importante il lavoro della società civile per la costituzione di un garante nazionale dei diritti dei detenuti.
Vorrei ricordare a tutti voi che il Comitato per la promozione e protezione dei diritti umani in collaborazione con l'Ufficio dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i diritti umani ha organizzato a Roma, nel dicembre 2006, un workshop proprio su questo argomento in cui è stata evidente la presa di coscienza nei confronti di temi che qualcuno ritiene non possano riguardare un paese come il nostro, ma solo paesi che fanno parte del cosiddetto terzo mondo. Niente di più sbagliato e gli incontri come quello promosso dal Comitato per la promozione dei diritti umani lo dimostrano. In seguito la National Institutions Unit dell'Alto commissariato per i diritti umani di Ginevra, il cui responsabile è un italiano, Gianni Magazzeni, ci ha inviato, in vista del dibattito alla Camera, alcune raccomandazioni sui principi fondamentali che la Commissione che andiamo ad approvare dovrebbe accogliere: essere indipendente, aderire ai Principi di Parigi, svolgere sul territorio italiano un'azione di monitoraggio con capacità paragiurisdizionale da attuarsi nel reciproco rispetto delle diverse competenze tra autorità garante e magistratura.
Inoltre voglio ricordare alcuni punti che Sergio Vieira de Mello sottolineò in un convegno internazionale del Comitato diritti umani del 2002. Egli ricordava che una Commissione sui diritti umani deve essere indipendente sia legalmente che finanziariamente, con infrastrutture e personale adeguato, libera da tutte le forme di controllo che potrebbero limitare la sua indipendenza, ciò comporta l'effettiva separazione dal Governo e dall'Esecutivo. La Commissione dovrebbe godere di un ampio mandato che dovrebbe includere tutti i diritti, umani, civili, culturali, economici, politici e sociali. La futura Commissione dovrà, altresì, essere pluralista nella composizione divenendo rappresentante di tutti i settori della società. La stessa Commissione dovrà collaborare con le organizzazioni non governative ed essere accessibile a tutti coloro che ne necessitano.
Quando nascerà questa Istituzione nazionale costituirà sicuramente un punto di riferimento per tutti. Ma la sua capacità di dialogare non solo con la società civile, ma con tutti i soggetti in campo, dipenderà soprattutto dalla qualità del personale che il Parlamento saprà scegliere per operare in essa.
La competenza, infatti, dell'Istituzione si esplica sia in politica interna che in politica estera, poiché lo Stato italiano, come ogni altro Stato, è responsabile delle violazioni dei diritti umani sia all'interno del proprio territorio che all'estero, sia nei confronti di chi possiede la cittadinanza italiana che di chi non la possiede.
Sappiamo che l'Italia ha appena depositato la propria candidatura a fare parte del nascente Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite. È pertanto, particolarmente urgente, proprio alla luce dell'auspicato successo di questa candidatura, una rapida approvazione di questo progetto di legge. L'Italia rivendica un proprio ruolo internazionale a sostegno dei diritti Pag. 73umani: ne fanno fede la battaglia contro la pena di morte e quella per l'istituzione della Corte penale internazionale permanente, il cui atto istitutivo fu siglato proprio qui a Roma.
Solo un'istituzione nazionale indipendente, infatti, è in grado di contribuire a monitorare lo stato dei diritti umani nel mondo in modo coerente, costante ed obiettivo e non frammentario e soggetto a varie contingenze e convenienze.
DANIELE FARINA. L'istituzione della «Commissione nazionale per la promozione e la tutela dei diritti umani e del Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale», permette all'Italia di recepire, anche se con molto ritardo, le numerose convenzioni, raccomandazioni, risoluzioni dell'Unione Europea, così come le dichiarazioni, le convenzioni o le risoluzioni dell'ONU, a partire dalla Dichiarazione Universale del 1948, fino ad arrivare alla risoluzione n. 48/134 dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite del 20 dicembre 1993. Consente inoltre di applicare in modo concreto e significativo alcuni principi generali sanciti dalla Costituzione Italiana e di fornire un quadro nazionale di riferimento alle diverse iniziative che già sono state realizzate da alcune regioni e grandi città italiane.
In particolare, per quanto concerne l'Autorità di garanzia dei detenuti, l'Italia si allinea finalmente, anche se purtroppo con molti limiti, lacune ed incertezze, con quanto già realizzato da molti paesi europei per seguire la Raccomandazione della Commissione Europea dell'11 gennaio 2006, che nei principi fondamentali, al punto 9, riconosce che «tutte le carceri devono essere oggetto di una ispezione regolare da parte del Governo e devono essere controllate da un'autorità indipendente».
Avremmo voluto un risultato più forte e di rilievo che ci facesse almeno raggiungere se non il vertice, almeno un posto mediano nell'ambito di quanto si va realizzando in Europa. In materie di diritti le tutele non sono mai eccessive, ed anzi tendono a rafforzare le stesse istituzioni che ne sono poste a salvaguardia. Si trattava di dare realmente sostanza ed anche immagine forte al riconoscimento dei diritti nei luoghi che limitano la libertà, per quei cittadini ai quali la realtà impone una lesione della libertà. Si trattava di rendere concreti gli strumenti per difendere una cultura dei diritti fondamentali di ogni persona, una cultura che non ammette deroghe in base alla condizione sociale, economica, antropologica.
Proprio questa mancanza di deroghe è la condizione di sicurezza che può rafforzare gli stessi diritti per tutti, poiché riduce la possibilità di creare varchi di discriminazione e di mancanza di rispetto della dignità della persona anche in quelle condizioni particolari, come quelle carcerarie, che sono per definizione «estreme». Condizioni inoltre che come ben sappiamo, sono spesso segnate da disuguaglianza, discriminazione, emarginazione, quindi dall'esistenza già di una precedente lesione dei diritti.
L'istituzione di un Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale dotato di tutte le prerogative necessarie poteva inoltre essere l'occasione per una riflessione più ampia sul nostro sistema carcerario, per rifiutare modelli esterni, per rilanciare obiettivi importanti di difesa della migliore cultura penale e penitenziaria nazionale, quella posta in continuità con l'articolo 27 della nostra Costituzione. Comunque il legame tra la tutela dei diritti delle persone detenute e la più generale promozione dei diritti umani, ci suggerisce che l'affermazione dei diritti dei detenuti è anche tutela dei diritti dei migranti, necessità di ricerca di nuove politiche migratorie, dentro il contenitore della cittadinanza.
Sottolineo, diversamente da quanto affermato da altri deputati, che le competenze di un'autorità garante dei diritti delle persone detenute non sono in alternativa o sovrapposizione a quelle della magistratura di sorveglianza, ma sono complementari.
Abbiamo un risultato ridimensionato rispetto al progetto originale, grazie, purtroppo Pag. 74all'intervento di componenti politiche che hanno portato, in parte a sacrificare la sostanza di una reale svolta in nome di un principio di moralizzazione della vita politica che appare demagogica e propagandistica. Partendo da un problema reale, quello del costo della politica, della trasparenza e dell'efficienza della pubblica amministrazione, si è in realtà lavorato per sminuire la portata del provvedimento.
Diamo il nostro voto favorevole perché comunque convinti che questa Commissione rafforzi la promozione di una cultura dei diritti e che, abbandonando posizioni di esclusione e di vendetta, muova la nostra società verso un maggiore rispetto per la dignità di ogni individuo.
Molta strada resta ancora da fare ma quello che compiamo è un passo nella giusta direzione.
MARISA NICCHI. Voto convinto del gruppo dell'Ulivo per la proposta di legge che istituisce la Commissione per la promozione e la tutela dei diritti umani e la tutela dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale.
Sul tema fondamentale dei diritti umani si dà seguito a quanto previsto dalla risoluzione delle Nazioni Unite del 1993 votata dal nostro paese, ma rimasta inattuata che prevede l'istituzione di un'autorità indipendente in ogni paese per: promuovere la cultura dei diritti umani, assicurare la coerenza in tutti gli atti pubblici e privati delle convenzioni internazionali, esercitare poteri di accertamento, controllo, denuncia delle violazioni in ogni luogo. A questo proposito il confronto in aula è stato proficuo per precisare le procedure di garanzia nell'esercizio di questi poteri.
Con l'istituzione della Commissione si compie un passo importante per poter candidare il nostro paese a guidare il Consiglio di sicurezza sui diritti umani.
La Commissione svolgerà il cruciale compito di tutela delle persone detenute o private delle libertà personali.
Il testo proposto dalla Commissione all'Aula prevedeva un maggiore spazio per questo compito all'interno della commissione prevedendo una sezione specifica. L'Aula ha deciso di restringere la composizione della Commissione che dovrà comunque svolgere questa funzione attraverso una adeguata struttura organizzativa.
C'è un'aspettativa su questa materia, una maturazione avvenuta attraverso diverse iniziative legislative trasversali confluite in questo testo, e numerose esperienze locali che hanno anticipato, seppure con limiti, il ruolo di una figura specifica di garante dei diritti di chi è privato della libertà, figura già sperimentata positivamente in molte esperienze europee.
La privatizzazione o limitazione della libertà, ovunque avvenga (camere di sicurezza dei commissariati, centro permanenza temporanei, caserme...) non deve mai assumere i caratteri di un accanimento improprio, deve essere conforme sempre al dettato della Costituzione che prevede una funzione educativa della pena e non di umiliazione aggiuntiva.
Per noi, la certezza della pena cammina insieme al rispetto dei diritti delle persone recluse che il nostro ordinamento riconosce. Sono diritti che riguardano il detenuto in quanto essere umano, che persiste oltre la sua condizione di recluso, e diritti che riguardano la sua condizione specifica. Spesso questi diritti non sono effettivi.
Per questo è utile una funzione di controllo e vigilanza da parte di un'autorità indipendente dall'amministrazione, per il rispetto della legalità e la tutela dei diritti di chi è recluso, con poteri ispettivi, di prevenzione e risoluzione dei conflitti, per tentare una mediazione conciliativa prima di ricorrere alla magistratura di sorveglianza. Si è definita come funzione di «filtro» che seleziona solo quei reclami che non riescono ad essere ricomposti dalla mediazione del garante.
In questo modo la nostra legislazione interviene per rispondere al «Comitato europeo per la prevenzione della tortura ed i trattamenti inumani e degradanti» che sollecitava l'istituzione in ogni paese europeo di figure indipendenti a garanzia Pag. 75della legalità nei luoghi di privazione della libertà. Inoltre si da seguito all'esigenza evidenziata da ben due sentenze della Corte costituzionale (la 114 del 1979 e la 26 del 1999), che hanno affermato che la privazione della libertà non comporta una discrezionalità dell'autorità sul soggetto interessato, e la necessità di procedure più stringenti per il controllo delle condizioni di detenzione senza mettere in discussione i compiti già costituzionalmente previsti della magistratura di sorveglianza come ha ricordato l'onorevole Palomba.
Migliorare la vita nelle carceri è interesse della società intera, contribuisce alla sicurezza collettiva. Nel rispetto dei diritti di chi è privato della libertà, comincia il compito di rieducazione alla legalità di chi commette reati, un compito contemplato nella cultura giuridica di uno Stato democratico. Diametralmente opposto alla legge del taglione. Ma, il compito di rieducazione dello Stato diventa credibile, solo se si dimostra, nei fatti, che i diritti riconosciuti anche a chi è recluso, non sono solo sulla carta.
Concludo segnalando all'Aula il forte significato di una scelta contenuta nel testo in approvazione: l'obbligo di una composizione di uomini e donne paritaria. Una scelta che questo Parlamento fa per cominciare ad incrinare quel muro di cristallo che separa la vita delle donne italiane e la loro rappresentanza nelle istituzioni. È una scelta che riconosce la forza femminile conquistata in questi anni.
Non poteva non essere così, perché nella società le donne fanno tutto e sono ovunque, anche se i poteri rimangono tenacemente maschili. È emblematico che la scelta paritaria sia adottata per la Commissione che tratta dei diritti umani, infatti sappiamo quanto in Italia e nel mondo i diritti delle donne vengano non riconosciuti e violati. Anche per questa ragione il voto del gruppo dell'Ulivo è favorevole.