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TESTO INTEGRALE DELLE RELAZIONI DEI DEPUTATI MASSIMO VANNUCCI (PER LA V COMMISSIONE) E TINO IANNUZZI (PER LA VIII COMMISSIONE) SUL TESTO UNIFICATO DELLE PROPOSTE DI LEGGE NN. 15-1752-1964-A
MASSIMO VANNUCCI, Relatore per la V Commissione. Onorevole Presidente, onorevoli colleghi, desidero svolgere alcune rapide considerazioni rinviando al collega Iannuzzi per quanto concerne l'illustrazione delle linee generali del provvedimento che giunge oggi all'esame dell'Assemblea e la filosofia che lo ispira.
Il testo al nostro esame costituisce il risultato di un positivo lavoro svolto dalle Commissioni riunite che si è potuto avvalere dei contributi dei numerosi soggetti intervenuti nel corso delle audizioni svolte e della ampia convergenza registratasi tra le diverse forze politiche, sia di maggioranza che di opposizione.
Prima di procedere ad una descrizione sintetica delle singole disposizioni del testo, merita richiamare che la condizione di disagio che oggi vivono i comuni di più piccole dimensioni costituisce il risultato della profonda, epocale, trasformazione che ha vissuto il nostro paese dall'ultimo dopoguerra quando lo sviluppo economico e sociale ha determinato processi di rapida e massiccia urbanizzazione con la concentrazione della popolazione nei grandi centri e di spopolamento delle aree interne del paese, di quelle montane e delle campagne. Massiccia urbanizzazione infatti si è determinata prima lungo gli assi ferroviari e poi lungo quelli stradali e così oggi abbiamo di fronte città congestionate e aree interne scarsamente abitate. Si tratta di problemi analoghi a quelli attualmente all'attenzione di altri Stati europei come la Pag. 106Francia, la Spagna, la Svezia, l'Irlanda, la Spagna che stanno investendo per ripopolare aree dei propri paesi che hanno registrato preoccupanti cali demografici. Da questo punto di vista, il tema che stiamo trattando rappresenta una importante operazione di livello europeo degna di opportune politiche.
I cittadini che continuano a vivere in paesi di più limitate dimensioni si misurano quotidianamente con la difficoltà di non poter accedere, o di poterlo fare in misura insufficiente, a servizi fondamentali come quello scolastico, quello sanitario, quello postale che per ragioni di economie di scala spesso non sono disponibili. Questo perchè si crea un circolo vizioso: non si organizzano i servizi perchè c'è poca gente - producendo noi spesso legislazioni basate su parametri rigidi - e la gente non vi abita perchè non vede garantiti i servizi.
Rispetto a tali problemi, la proposta di legge individua due aree di intervento: la prima riguarda tutti i comuni con popolazione pari o inferiore a cinquemila abitanti. Ad essa sono destinati gli interventi dell'articolo 3 del provvedimento. Si tratta di misure che intendono fornire indirizzi a tali enti territoriali e delineare misure di agevolazione che, rimuovendo ostacoli normativi oggi esistenti, possano consentire una gestione più «dinamica» e fruttuosa di tali realtà.
Preliminare a tali misure risulta la scelta di incentivare l'associazionismo dei comuni, attraverso le forme delle unioni e, per i territori montani, delle comunità montane, al fine di consentire una migliore gestione dei servizi.
Vi è poi una serie di misure di semplificazione amministrativa: misure specifiche in materia di attribuzione delle competenze del responsabile del procedimento per l'affidamento e l'esecuzione degli appalti di lavori pubblici e di `esclusione dei comuni fino a cinquemila abitanti dall'applicazione di alcune disposizioni in materia di procedure per l'acquisto di beni e servizi di rilevanza nazionale, nonché di programmazione triennale dei lavori pubblici. A ciò si aggiungano la possibilità, rimessa a specifiche convenzioni da stipularsi tra i soggetti interessati, di utilizzo della rete dei monopoli dello Stato per il pagamento di imposte, tasse e tributi, nonché delle bollette di acqua, gas e energia elettrica; la possibilità di acquisire case cantoniere dell'Anas ed altri edifici demaniali dismessi da destinare alle attività comunali ad organizzazioni di volontariato e ad attività di insediamento e di incubatori di imprese; la possibilità di indicare, nei registri dello stato civile, il luogo elettivo di nascita a fianco del luogo di nascita effettivo; la possibilità di stipulare convenzioni con le diocesi cattoliche per la salvaguardia e il recupero di beni culturali, storici, artistici, la possibilità di incentivazione della cablatura degli edifici, del territori anche con i nuovi sistemi di maggior praticità e più basso costo come il WI MAX che potranno dare nuove possibilità per rendere più agevole il cosiddetto lavoro a distanza.
L'altra area di intervento, oggetto delle restanti disposizioni del provvedimento, riguarda i comuni con popolazione pari o inferiore a cinquemila abitanti che vivano particolari situazioni di disagio.
Con questa differenziazione abbiamo voluto evitare una generalizzazione di interventi e costi troppo onerosi, limitandoci ad intervenire in quei comuni a forte e comprovato disagio.
Tali comuni, in base al dettato dell'articolo 2 del provvedimento, saranno individuati con un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge; su tale decreto dovrà essere raccolto il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Inoltre, già il comma 2 dell'articolo 2 individua alcuni criteri da seguire nell'adozione del decreto. Nel decreto dovranno rientrare comuni il cui territorio presenti significativi fenomeni di dissesto o evidenti criticità ambientali; comuni in cui si registrano evidenti situazioni di marginalità economica e sociale; comuni caratterizzati da specifici parametri di disagio; comuni siti in zone in prevalenza montane o rurali, caratterizzate da estrema perifericità. Potranno Pag. 107rientrare inoltre nel decreto comuni con popolazione fino a cinquemila abitanti che abbiano nel loro territorio frazioni che abbiano queste caratteristiche limitatamente al territorio delle frazioni medesime, mentre risulteranno comunque esclusi, come è giusto, dalle agevolazioni finanziarie i comuni con popolazione pari o inferiore a cinquemila abitanti nei quali si registri un'elevata densità di attività economiche e produttive anche per la vicinanza a grandi centri metropolitani.
Ritengo che lo strumento del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previsto dall'articolo 2 potrebbe costituire un passo avanti molto significativo, al fine di concentrare gli interventi nelle aree che vivono situazioni di effettiva sofferenza.
Nei confronti dei comuni inclusi nell'elenco del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previsto dall'articolo 2, si avranno due tipologie di interventi. La prima tipologia riguarda, in analogia a quanto previsto all'articolo 3 per tutti i comuni fino a cinquemila abitanti, misure agevolative e di «rimozione di ostacoli normativi», che assumono una valenza per così dire di «stimolo» all'attività di tali comuni. La seconda tipologia di interventi riguarda invece più dirette forme di sostegno finanziario.
Con riferimento alla prima tipologia, merita ricordare le previsioni dell'articolo 4, che - tra le altre cose - consentono ai comuni di stipulare convenzioni e contratti di appalto con gli imprenditori agricoli per lo svolgimento di attività funzionali alla manutenzione del territorio; la possibilità per regioni e province di privilegiare, nella ripartizione delle loro risorse, le iniziative finalizzate all'insediamento nei piccoli comuni, di centri di eccellenza; le previsioni dell'articolo 5, che consentono varie forme di promozione dei prodotti agroalimentari tradizionali; le previsioni dell'articolo 6 che dispongono «canali privilegiati» per il finanziamento dei programmi di informatizzazione del piccoli comuni; le previsioni dell'articolo 7, che, tra le altre cose, incentivano il mantenimento del servizio postale nei piccoli comuni e consentono l'attribuzione del servizio di tesoreria dei piccoli comuni a Poste italiane: questa può essere la vera chiave di volta per il mantenimento del servizio spesso messo in pericolo nei piccoli centri da criteri di economicità creando una situazione di reciproco interesse dei comuni e di Poste spa; le previsioni dell'articolo 8 che consentono la stipula di convenzioni per agevolare il mantenimento in attività degli istituti scolastici. Significative risultano pure le disposizioni dell'articolo 9, in forza delle quali si potrà prevedere, ad esempio, la vendita diretta, a determinate condizioni, da parte di artigiani residenti nei piccoli comuni, di prodotti tipici di loro produzione. Dopo un approfondito dibattito è stato deciso il mantenimento dell'articolo 12, che prevede per le regioni la possibilità di prevedere agevolazioni, anche in forma tariffaria, a favore dei piccoli comuni in cui la disponibilità di risorse idriche reperibili e attivabili sia superiore ai fabbisogni per i diversi usi. Su tale punto sarà però necessaria un'ulteriore riflessione, anche in considerazione del fatto che la materia sarà più organicamente affrontata in occasione dell'espressione del parere parlamentare sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni correttive e integrative al codice ambientale.
Con riferimento alla seconda tipologia di interventi, che sono raccolti negli articoli successivi, devono essere ricordate in primo luogo le disposizioni degli articoli 14 e 16. L'articolo 14 prevede che agli interventi nei piccoli comuni sia destinata una quota non inferiore al trenta per cento delle risorse dell'otto per mille e rivenienti dal gioco del lotto da destinarsi a interventi nei beni culturali. L'articolo 16 interviene sui criteri per le ripartizione, per gli anni 2008 e 2009, delle misure di sostegno per i comuni fino a 5000 abitanti contenute nella legge finanziaria 2007; al comma 703 la norma infatti è risultata troppo rigida creando forti disparità fra comuni con analoghi problemi. Con l'abbassamento dal 30 al 25 per cento della percentuale prevista si allarga quantomeno la platea dei beneficiari.Pag. 108
Gli articoli 13 e 15, sui quali merita da ultimo soffermarsi, rappresentano invece forme di diretto sostegno finanziario ai piccoli comuni rientranti nell'elenco previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 2 e costituiscono, in tal senso, il «cuore» del provvedimento.
Su tali norme le Commissioni hanno concentrato i propri sforzi, nella ricerca di una copertura finanziaria sostenibile in un quadro di risorse disponibili assai limitato.
Desidero richiamare l'attenzione dei colleghi su questi articoli perchè con le relative disposizioni le Commissioni hanno inteso tradurre concretamente l'impegno a favore dei piccoli comuni che ispira l'intero provvedimento. I precedenti articoli, infatti, per evidenti ragioni di compatibilità finanziaria, sono redatti nel senso di consentire agli enti territoriali competenti l'adozione di misure a favore dei piccoli comuni. Per questa parte non si è inteso porre alcun obbligo proprio per rispettare le compatibilità finanziarie degli enti territoriali.
Gli articoli 13 e 15 prevedono, invece, interventi puntuali, immediatamente finanziati. Siamo consapevoli del fatto che le risorse stanziate potrebbero non risultare sufficienti allo scopo.
Nel prosieguo dell'esame potremo verificare, insieme al Governo, la possibilità di incrementare le dotazioni finanziarie. L'articolo 13 istituisce un fondo per l'erogazione, con decreto del ministro dell'economia e delle finanze, di incentivi fiscali in favore dei soggetti residenti nei piccoli comuni. È prevista la possibilità di concedere agevolazioni ICI per le abitazioni e le sedi di attività economiche, agevolazioni concernenti l'imposta di registro per l'acquisto di immobili destinati ad abitazione o ad attività economiche, premi di insediamento per il trasferimento della residenza o della sede di effettivo svolgimento dell'attività economica. In questo quadro un particolare rilievo assume la previsione del comma 5, che è riassumibile nello slogan «adotta un borgo». Si prevede infatti che le risorse del fondo possano essere utilizzate per l'erogazione di crediti di imposta a persone fisiche e giuridiche che effettuino operazioni di sponsorizzazione in favore dei piccoli comuni di cui all'articolo 2, per la salvaguardia e la valorizzazione dei comuni, con particolare riferimento alle attività turistiche, artigianali, culturali, sportive e ricreative e sociali.
L'attivazione del fondo è prevista a decorrere dall'anno 2009, con una dotazione di 10 milioni di euro. Comprendiamo come questa previsione possa apparire insufficiente ma, come ho già detto, abbiamo aspettative nel corso della discussione del provvedimento in accordo con il Governo per un considerevole aumento del fondo che possa partire già dal 2008 così come pensiamo che gli oneri finanziari della presente legge possano essere fissati stabilmente nel bilancio dello Stato.
Altrettanto importante, per le possibilità di sviluppo dei piccoli comuni, risulta l'articolo 15 che prevede l'istituzione di un fondo con una consistente dotazione di risorse di conto capitale - 40 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 - per la concessione di contributi statali ad interventi infrastrutturali e di investimento nei piccoli comuni, con particolare riferimento ad interventi per la tutela dei beni culturali, delle infrastrutture stradali e degli istituti scolastici. Sui criteri per la definizione del decreto verrà sentito il parere della Conferenza Stato-regioni e province autonome, in modo da garantire il rispetto delle competenze regionali in materia. Inoltre, alla definizione degli interventi si procederà sulla base di apposito atto di indirizzo parlamentare. Si può trattare di un sostegno importante alle capacità di investimento dei territori oggetto di attenzione da parte del provvedimento. Ma, al di là dell'esigenza di tutela di tali territori, non può essere ignorato come, per le caratteristiche del tessuto sociale ed economico italiano, che ha sempre trovato nelle realtà medio-piccole («il paese delle cento città» la piccola grande Italia), un fattore di ricchezza e di progresso, le misure previste si possano tradurre in un più generale sostegno dell'economia nazionale.Pag. 109
Basta pensare ai costi che spesso sopportiamo per i fenomeni di dissesto idro-geologico strettamente collegato alla scarsa ed assente manutenzione che si determina per l'assenza dell'uomo. Conviene quindi investire per risparmiare nel lungo periodo; questa è una politica lungimirante per la tutela del territorio e per migliorare la qualità della vita.
Vi prego di considerare infine questa legge importante in sé, a prescindere dalle forse insufficienti risorse rispetto agli obiettivi ambiziosi delle premesse proprio perchè finalmente fissa il principio di una legislazione «dedicata» per i piccoli comuni che ne riconosce le specificità superando le rigide «parametrazioni» che spesso troviamo nelle norme e che non tengono conto di questa piccola grande Italia che invece rappresenta la spina dorsale del nostro bellissimo paese.
TINO IANNUZZI, Relatore per la VIII Commissione. Signor Presidente, il testo unificato delle proposte di legge nn. 15 (a prima firma del presidente Realacci), 1752 (a prima firma dell'onorevole Crapolicchio) e 1964 reca disposizioni in materia di sostegno e valorizzazione dei piccoli comuni.
Esso rappresenta il frutto di un percorso condiviso - caratterizzato da una fattiva partecipazione di tutti i gruppi, sia di maggioranza sia di opposizione - e di un attento lavoro istruttorio svolto congiuntamente dalle Commissioni bilancio e ambiente. Tale testo raccoglie le indicazioni emerse nel corso delle numerose audizioni svolte in seno al Comitato ristretto e, rispetto al testo adottato inizialmente, contiene diverse importanti modifiche finalizzate a recepire condizioni e osservazioni formulate dalle Commissioni competenti per il parere e proposte emendative dei commissari.
Il provvedimento al nostro esame riprende, in gran parte, il testo della proposta di legge n. 1174, presentata nella scorsa legislatura su felice intuizione del presidente Realacci, da deputati appartenenti a tutti i gruppi parlamentari e approvata pressoché all'unanimità dalla Camera dei deputati.
Esso contiene in particolare norme dirette a migliorare le condizioni di vita nelle aree del cosiddetto «disagio insediativo» (quella che chiamiamo la «Piccola grande Italia»), dettando disposizioni applicabili ai comuni di piccole dimensioni.
Il provvedimento è stato originato dalle numerose iniziative promosse, negli anni passati, da Legambiente e Confcommercio in collaborazione con associazioni degli enti territoriali, del sociale e dei diversi settori produttivi (in particolare, quello agricolo). Tale sforzo legislativo ha ricevuto in più occasioni l'autorevole e prestigioso conforto del Presidente della Repubblica emerito Carlo Azeglio Ciampi; parimenti sulle proposte hanno avuto modo di pronunciarsi favorevolmente tutti i soggetti auditi (enti territoriali, associazioni ambientaliste, la Conferenza episcopale italiana, con l'audizione informale svolta nella scorsa legislatura di Monsignor Betori e, in questa legislatura, di Monsignor Rivella). In tal senso, sottolineo che l'iniziativa legislativa nasce dalla volontà di valorizzare le grandi e molteplici potenzialità dei comuni in questione, in termini non soltanto di turismo e risorse culturali e ambientali, ma anche di rilancio del tessuto imprenditoriale e delle produzioni tipiche, sostenendo - ad ogni livello possibile - tale rilevante patrimonio. Da questo punto di vista, la proposta di legge deriva dall'intento - molto ambizioso - di raccogliere in un unico provvedimento legislativo un insieme di disposizioni relative a differenti ambiti normativi, ma finalizzate - tutte - ad uno scopo unitario e ben definito, che consiste nel contrastare la tendenza sempre più forte allo spopolamento di alcune aree territoriali del paese e, in particolare, di quelle montane e collinari. Nel nostro paese, peraltro, le aree fragili sono quelle colpite da un progressivo spopolamento e dal crescente depauperamento dei servizi pubblici e delle attività economiche e produttive; questa problematica non è riferibile solo a tali aree, ma si estende anche a Pag. 110molti dei comuni che, pur non insistendo in tali zone, soffrono situazioni di difficoltà, per fronteggiare le quali occorrono misure di tutela e di sostegno che debbono essere incentivate dal legislatore statale.
Vi è, poi, all'interno della proposta di legge, un importante elemento che investe direttamente l'evoluzione del sistema italiano delle amministrazioni locali. Com'è noto, negli anni recenti alcuni interventi di riforma hanno mutato l'organizzazione degli enti locali. Sia la ripartizione di competenze fra apparato burocratico e organi politici e il sistema delle rispettive responsabilità, sia il sistema di controlli sugli atti amministrativi, interni ed esterni, sono mutati: il criterio ispiratore di tutta l'attività amministrativa è sempre più divenuto il miglioramento dell'efficienza e della qualità dei servizi erogati al cittadino. Tutto ciò ha segnato una nuova fase nella vita degli enti locali, che richiede - e ritengo che il provvedimento si muova in questa direzione - di rispondere a tali mutamenti, soprattutto per i comuni di modeste dimensioni, che non hanno economie di scala nelle loro forniture, non ammortizzano con facilità gli investimenti indispensabili, devono subire costi molto elevati per l'affidamento di servizi, incontrano difficoltà maggiori dei grandi comuni nella privatizzazione dei servizi stessi, a causa della minore redditività degli stessi, hanno obiettivi e forti limiti nelle piante organiche e nella possibilità di acquisire professionalità ed esperienza esterne.
Questi fenomeni di disagio fanno sì che si debbano avviare, con convinzione e coraggio, politiche generali e locali di intervento per riportare e stabilizzare le popolazioni nei piccoli comuni, per avviare una nuova fase di sviluppo e per arginare preoccupanti fenomeni come quelli dell'assenza di ogni forma di cura nella manutenzione del territorio, con conseguenti gravi fenomeni di abbandono e di degrado estremo. Tutte azioni che, pur nella loro diversità, devono muovere - come afferma anche la relazione di accompagnamento alla proposta di legge n. 15 - da una comune convinzione, ovvero che «lo sviluppo locale passa per il rafforzamento della più importante delle ricchezze che è la risorsa umana».
Mi sembra, dunque, che la proposta di legge voglia «mettere in rete» una serie di iniziative in grado di «fare sistema» nelle aree interne maggiormente disagiate, per assicurare che divenga conveniente abitare - come rilevato anche dagli onorevoli Lupi e Giancarlo Giorgetti, relatori del provvedimento esaminato dalla Camera nella scorsa legislatura - in un piccolo comune della Basilicata, della Calabria o dell'Appennino tosco-emiliano. Si vogliono, infatti, introdurre concrete misure per il sostegno ai piccoli comuni ed alle loro attività economiche, agricole, commerciali e artigianali, secondo forme coerenti e rispettose delle peculiarità dei territori: l'obiettivo è di favorire un investimento significativo per il rilancio sociale ed economico e per la valorizzazione del patrimonio ambientale e storico-culturale di queste aree, per l'adegua cura e manutenzione dei territori.
Come già rimarcato dal collega relatore onorevole Vannucci, in questa direzione di semplificazione e di snellimento delle procedure, anche di natura amministrativa, si pensi, ad esempio: alle disposizioni di cui ai commi 3 e 4 dell'articolo 3 che, con riferimento ai comuni con popolazione pari o inferiore ai 5.000 abitanti, rispettivamente dispongono che le competenze del responsabile del procedimento per l'affidamento e per l'esecuzione degli appalti di lavori pubblici siano attribuite al responsabile dell'ufficio tecnico o della struttura corrispondente ed escludono l'osservanza di alcune disposizioni vigenti in materia di procedure per l'acquisto di beni e servizi di rilevanza nazionale, nonché di programmazione triennale dei lavori pubblici; oppure, il comma 13 del medesimo articolo 3, che prevede la possibilità, per le regioni, di incentivare l'adozione, da parte dei piccoli comuni, di misure rivolte alla tutela dell'arredo urbano, dell'ambiente e del paesaggio, soprattutto attraverso l'utilizzo di materiali di costruzione tipici locali, l'installazione di antenne collettive per la ricezione delle trasmissioni radiotelevisive Pag. 111via satellite, la limitazione dell'impatto ambientale dei tracciati degli elettrodotti e degli impianti per telefonia mobile e radiodiffusione; ancora, la possibilità di istituire centri multifunzionali nei quali concentrare una pluralità di servizi contemplata (articolo 4, comma 2) o la priorità nell'accesso ai finanziamenti pubblici per la realizzazione di programmi di e-government attribuita ai progetti informatici riguardanti i piccoli comuni (articolo 6).
Senza entrare nel dettaglio di tutte le disposizioni della proposta di legge, sulle quali il relatore per la V Commissione ha fornito i necessari approfondimenti, mi limito in questa sede a sottolineare taluni altri punti che giudico essenziali: avere sottolineato la stringente opportunità della conservazione di un'adeguata rete di servizi e di esercizi commerciali nei territori dei piccoli comuni, che costituisce una delle condizioni indispensabili per una loro rivitalizzazione economica e sociale; avere indicato l'importanza che lo sviluppo imprenditoriale e agricolo si avvalga di nuove opportunità, anche mediante il sostegno a «micro-attività», che saranno comunque in grado di attivare circuiti economici virtuosi e capaci di arrecare sicuri benefici ambientali, soprattutto applicando l'innovazione tecnologica; avere sottolineato l'esigenza di creare le condizioni per invertire una tendenza all'isolamento, al depauperamento dei servizi e delle attività economiche e produttive ed al disagio abitativo di parte del paese, attraverso idonee misure di sostegno sul versante dei servizi in senso lato (conservazione delle strutture scolastiche, facilitazioni nel pagamento di imposte e bollette senza dover percorrere considerevoli distanze, misure volte ad assicurare la presenza di sportelli postali ed un'adeguata copertura del servizio radiotelevisivo, incentivi fiscali, premi di insediamento per il recupero nei piccoli comuni di nuovi nuclei familiari residenti e di iniziative economiche).
L'esame in Assemblea sarà un'occasione per valutare con attenzione, integrare e migliorare ulteriormente il testo, recependo ogni proposta emendativa che si muova in questa direzione.