Le linee generali delle politiche pubbliche in materia di immigrazione extracomunitaria in Italia, fissate dalla legge n. 40 del 1998[1] (cosiddetta “legge Turco – Napolitano”), sono state successivamente consolidate nel decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero del 1998[2].
Il testo unico costituisce il primo tentativo di definire un quadro giuridico completo e sistematico in una materia caratterizzata nel decennio precedente dal sovrapporsi di una serie di numerosi interventi normativi, talvolta non coordinati tra loro, di natura prevalentemente emergenziale. L’origine di tali interventi sono da individuare da un lato nel vincolo esterno costituito dalla normativa europea in materia di libera circolazione delle persone e dall’adesione dell’Italia all’accordo di Schengen, dall’altro nelle situazioni di emergenza venutesi a creare conseguenti a massicci afflussi di immigrati o di rifugiati.
Il testo unico interviene in entrambi gli ambiti principali del
diritto dell’immigrazione: il diritto
dell’immigrazione in senso
stretto, concernente la gestione nel suo complesso del fenomeno migratorio: la
definizione di regole di ingresso, di soggiorno, di
controllo, di stabilizzazione dei migranti ed anche la repressione delle
violazioni a tali regole; e il diritto
dell’integrazione, che riguarda l’estensione, in misura più o meno ampia,
ai migranti dei diritti propri dei cittadini (diritti civili, sociali, politici).
I princìpi fondamentali che sono alla base del testo unico sono essenzialmente tre: la programmazione dei flussi migratori e il contrasto all’immigrazione clandestina (per quanto riguarda il diritto dell’immigrazione); la concessione di una ampia serie di diritti volti all’integrazione degli stranieri regolari (diritto dell’integrazione).
La legge 189, mantenendo sostanzialmente inalterato nel complesso la struttura generale del testo unico, ne ha modificato la parte relativa alla gestione dell’immigrazione, non toccando, se non in minima parte, quella riguardante i diritti dei lavoratori immigrati (vedi il testo a fronte tra il D.Lgs. 286/1998 e le modifiche apportate dalla L. 189/2002).
In Italia l’immigrazione dei cittadini stranieri non appartenenti all’Unione europea è regolata secondo il principio delle quote programmatiche.
Ogni anno il Governo, sulla base della necessità di manodopera interna, stabilisce il numero di stranieri che possono entrare nel nostro Paese per motivi di lavoro.
Più in generale, la gestione dei flussi di immigrazione è realizzata attraverso una serie di strumenti:
il documento programmatico triennale relativo alla politica dell’immigrazione
e degli stranieri (articolo 3, comma 1, del citato
testo unico).
§
il decreto sui flussi (art. 3, comma 4) che stabilisce ogni anno, in base
alle indicazioni contenute sul documento programmatico, le quote massime di
stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per motivi di lavoro.
§ il decreto sugli ingressi degli studenti universitari (art. 39, comma 4) che fissa il numero massimo dei permessi di soggiorno per l’accesso all’istruzione universitaria degli studenti stranieri.
Il documento programmatico costituisce la base di riferimento della politica dell’immigrazione. È elaborato dal Governo ogni tre anni (a meno che non si renda necessario un termine più breve[3]) e viene presentato al Parlamento per il parere delle competenti Commissioni parlamentari.
Il documento è predisposto dal Presidente del Consiglio previa consultazione, oltre che dei ministri interessati, di una serie di soggetti:
§ il CNEL;
§ la Conferenza Stato-Regioni;
§ la Conferenza Stato-Città;
§ le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative sul piano nazionale;
§ gli enti e le associazioni nazionali maggiormente attivi nell’assistenza e nell’integrazione degli immigrati.
Una volta acquisiti i pareri, il documento viene approvato dal Consiglio dei Ministri. Il documento è quindi trasmesso al Parlamento per l’espressione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari che devono pronunciarsi entro trenta giorni dal ricevimento dell’atto. Il documento programmatico – emanato con decreto del Presidente della Repubblica e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale – deve tener conto dei pareri ricevuti.
Il documento programmatico, ai sensi dell’art. 3, commi 2 e 3, del testo unico, deve contenere:
§ gli interventi che lo Stato italiano intende svolgere in materia di immigrazione, anche attraverso accordi internazionali;
§ le linee generali per la definizione dei flussi d’ingresso nel territorio dello Stato di stranieri extracomunitari;
§ le misure di carattere economico e sociale nei confronti degli stranieri soggiornanti nelle materie che non devono essere disciplinate con legge;
§ gli interventi pubblici per favorire sia l’inserimento sociale e l’integrazione culturale degli stranieri regolari nel nostro Paese, sia il reinserimento dei Paesi di origine.
Inoltre, il documento è corredato dall’analisi
quantitativa e qualitativa del fenomeno migratorio e dallo studio degli scenari
futuri.
Il documento programmatico è materialmente redatto dagli uffici della Presidenza del Consiglio, ed in particolare dal Dipartimento per il coordinamento amministrativo (DICA), struttura di supporto delle attività di competenza del Presidente del Consiglio.
Fino ad oggi sono stati predisposti dal Governo tre documenti programmatici, nel 1998, nel 2001 e nel 2005.
Il primo documento è stato approvato con il decreto del
Presidente della Repubblica del 5 agosto 1998[4].
Il secondo documento programmatico, relativo agli anni
2001-2003, è stato approvato, alla fine della XIII legislatura, dal decreto del
Presidente della Repubblica del 30 marzo 2001[5].
In questa legislatura (2005) è stato approvato il terzo documento programmatico, relativo al triennio 2004-2006, con il decreto del Presidente della Repubblica 13 maggio 2005[6].
Tra i principali obiettivi indicati nel documento relativamente al lavoro degli stranieri e alle linee generali per la definizione dei flussi, si possono segnalare i seguenti:
§ monitoraggio più sistematico degli ingressi per lavoro e delle caratteristiche del rapporto lavorativo, mediante lo Sportello unico informatizzato per l’immigrazione;
§ programmazione dei flussi di ingresso;
§
valorizzazione del
ruolo della formazione nei Paesi di origine dei lavoratori che intendono
fare ingresso in Italia;
§
monitoraggio dei
flussi di ingresso dei cittadini dei nuovi Paesi membri dell’Unione europea per
motivi di lavoro subordinato, considerato il regime transitorio adottato dall’Italia;
§
promozione di nuovi
accordi con i Paesi interessati da flussi migratori in Italia, anche al
fine di prevenire l’immigrazione clandestina;
§ completamento della gestione totalmente informatizzata delle procedure di ingresso.
Tali indicazioni si rintracciano principalmente nel primo
capitolo del documento relativo alle politiche per il lavoro degli stranieri
e alle linee generali per la definizione
dei flussi di ingresso nel territorio italiano, articolato in 8 sezioni
relative a:
§
i nuovi meccanismi d’ingresso
per il lavoro, lo sportello unico e il contratto di soggiorno. In tale sezione
si chiarisce l’innovazione introdotta dalla legge n. 189/2002 in materia di
procedure di ingresso: sotto l’aspetto organizzativo,
l’innovazione si sostanzia nell’istituzione, presso ogni prefettura – UTG,
dello sportello unico per l’immigrazione che concentrerà un complesso di dati e
notizie sinora distribuiti tra uffici diversi, facilitando così il monitoraggio
degli effettivi ingressi per lavoro subordinato e dello svolgimento del
rapporto lavorativo; sotto l’aspetto sostanziale, l’innovazione consta del
collegamento dell’ingresso del lavoratore straniero all’esistenza di un’idonea
proposta di contratto di lavoro (contratto di soggiorno);
§
l’utilizzo dell’informatica
per la gestione delle procedure di ingresso dei lavoratori non comunitari. Si indica espressamente l’obiettivo del prossimo triennio: “raggiungere la gestione completamente
informatizzata delle procedure di ingesso e del monitoraggio dell’andamento dei
flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari”;
§
la programmazione dei
flussi e l’analisi del fabbisogno lavorativo nel mercato del lavoro italiano.
Considerando che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali è chiamato a concorrere, assieme alle altre amministrazioni
competenti, all’attività di programmazione dei flussi e svolge un ruolo
centrale nella preliminare definizione del fabbisogno interno di manodopera
straniera, si prevede che un efficace svolgimento del proprio compito richiede
al Ministero suddetto un’attività di rilevazione che andrà sviluppata
ulteriormente mediante: a) il
monitoraggio dei fabbisogni a livello regionale attraverso le indicazioni acquisite dalla amministrazioni
regionali, dalle associazioni datoriali di categoria,
dalle direzioni regionali del lavoro; b)
la rilevazione delle dinamiche occupazionali nei diversi settori produttivi del
sistema economico italiano, analizzando
l’andamento generale del mercato del lavoro italiano nel suo complesso, dei
settori nei quali vi siano riconosciute carenze di manodopera dovute all’insufficienza
di personale altamente qualificato per lavori che richiedano un’elevata
specializzazione oppure di lavoratori operanti nelle professioni a
qualificazione e remunerazione ridotta e rifiutati dai lavoratori italiani;
§
l’allargamento e la
libera circolazione dei lavoratori dei dieci nuovi paesi membri dell’Unione
europea. In tale sezione si chiarisce
che la scelta dell’Italia di usufruire del regime transitorio[7],
in virtù del quale è stato emanato in data 20 aprile
2004 il DPCM che ha esteso a otto dei nuovi Stati membri un sistema analogo
alla programmazione dei flussi di ingresso previsto dalla normativa vigente, ma
gestito separatamente e in maniera più favorevole[8],
è stata determinata “dalla necessità di verificare la capacità di assorbimento
da parte del mercato del lavoro nazionale dei flussi di manodopera provenienti
dai nuovi Stati membri”. In tale ottica si rende necessario monitorare i flussi
di ingresso per motivi di lavoro subordinato dei
cittadini dei nuovi Stati membri, ponendoli ad esempio in relazione al
complesso delle domande rilevate, sia su scala nazionale che europea, alla
capacità di assorbimento da parte del mercato nazionale, ovvero anche agli
ingressi nel Paese per motivi diversi dal lavoro subordinato;
§
le funzioni e gli
obiettivi delle diverse tipologie di quote programmate di lavoratori non
comunitari. Attraverso la concessione
di quote privilegiate di ingresso in favore di Paesi
che collaborano si intende conseguire la stessa collaborazione, stante che, in
assenza di una qualche forma di incentivo, tali Paesi “tendono a favorire l’emigrazione,
anche quella clandestina, sia per alleggerire la situazione nazionale della
disoccupazione, sia per assicurarsi le rimesse degli emigrati”. Si precisa,
inoltre, che la predisposizione di quote riservate, se ha favorito un’effettiva
collaborazione con i Paesi firmatari degli accordi di riammissione, ha
comportato anche alcuni inconvenienti, quali la frammentazione delle quote e l’introduzione
di un fattore di rigidità. Ne discende l’opportunità di “individuare misure
alternative a favore di alcuni Paesi che garantiscono
una collaborazione attiva” considerato che “In conclusione, la programmazione
dei flussi dovrà tener conto in primo luogo della situazione del mercato del
lavoro nazionale ed europeo, in secondo luogo, dell’offerta proveniente dai
paesi comunitari di nuova adesione, in terzo luogo dell’offerta dei lavoratori
provenienti da paesi non dell’Unione, che avranno stipulato con l’Italia
accordi che prevedono quote privilegiate di ammissione ed, infine, dell’offerta
dei lavoratori non dell’Unione ove non sono previste quote preferenziali”;
§
gli accordi bilaterali
in materia di lavoro. In tale sezione
si prevede l’opportunità di: 1) rivedere gli accordi bilaterali in materia di
lavoro già sottoscritti per renderli uniformi e coerenti[9];
2) valorizzare il ruolo della formazione nei Paesi di origine
dei lavoratori che intendono fare ingresso nel nostro Paese in modo da
rispondere con tempestività alle necessità di manodopera del nostro mercato
interno e favorire così l’incontro tra domanda e offerta di lavoro;
§
la lotta al lavoro nero
degli stranieri. In tale ambito si
collocano: 1) il procedimento di regolarizzazione adottato nel 2002 che ha
interessato 705.172 lavoratori stranieri residenti sul territorio italiano; 2)
i controlli su datori di lavoro e sui loro dipendenti: al fine di potenziare
tali funzioni – si precisa – che è in corso di revisione
la struttura dei servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali, dell’INPS e dell’INAIL[10];
§
l’imprenditoria
immigrata. Al fine di favorire lo
sviluppo dell’imprenditoria tra gli stranieri, che risulta
in costante crescita soprattutto al Centro Nord, si rende opportuno eliminare
quelle difficoltà che rallentano il diffondersi del fenomeno e che sono
riconducibili a: a) la comunicazione
e la comprensione della lingua; b) l’accesso ai finanziamenti; c) la carenza di
supporto per l’avvio di attività imprenditoriali; d) le competenze ancora
limitate nella gestione delle imprese.Da tale quadro
discende l’opportunità di:1) prevedere corsi di
formazione e di orientamento per l’avvio di attività imprenditoriali, anche in
collaborazione con regioni ed enti locali; 2) avviare iniziative di
informazione in materia di imprenditoria; 3) diffondere tutte le informazioni
sull’avvio di un’attività imprenditoriale; 4) favorire l’accesso al credito
finanziario.
Come si è detto, il documento indica una serie di obiettivi e di misure concrete di intervento in materia di immigrazione. Secondo quanto stabilito dall’art. 3, comma 1 del testo unico, sui risultati ottenuti attraverso i provvedimenti attuativi del documento programmatico il Governo riferisce al Parlamento con una relazione annuale, predisposta dal Ministro dell’interno.
La prima relazione sull’attuazione del documento di programmazione risale al 2000[11], e riguarda il periodo dal 27 marzo 1998 (data di pubblicazione della L. 40/1998) al 31 ottobre 1999, ossia la prima fase di attuazione della legge. Essa è articolata in due parti: una dedicata all’analisi della presenza straniera in Italia, alla programmazione di flussi, alle misure di contrasto dell’immigrazione clandestina, alle misure relative ai rifugiati e alle attività svolte in ambito internazionale. La seconda parte riguarda le misure di integrazione degli immigrati.
Le relazioni successive sono incentrate esclusivamente sull’attività
di contrasto all’immigrazione clandestina e all’attività di cooperazione
transfrontaliera e di sicurezza[12].
Un rapporto annuale specificatamente dedicato allo stato di attuazione delle politiche di integrazione degli immigrati è previsto dall’articolo 46 del testo unico. Il compito di predisporre il rapporto è affidato alla Commissione per le politiche di integrazione, organismo della Presidenza del Consiglio istituito dallo stesso articolo 46. La Commissione ha curato due rapporti, nel 1999 e nel 2000 (v. scheda Immigrazione – Le politiche di integrazione).
Infine, si ricorda che la Corte di Conti, Sezione centrale di
controllo sulla gestione, ha deliberato nel 2001 una indagine
sulla Gestione delle risorse previste in
connessione al fenomeno dell’immigrazione. Regolamentazione e sostegno all’immigrazione.
Controllo dell’immigrazione clandestina. Nell’ambito di tale iniziativa
sono state approvate tre relazioni (relative rispettivamente al 2002, 2003 e al 2004) che analizzano le politiche
dell’immigrazione dal punto di vista dei risultati gestionali
raggiunti, dell’efficienza e l’efficacia delle misure adottate, della
regolarità delle procedure, della coerenza del disegno organizzativo con gli
obiettivi indicati dalla normativa.
Sulla base delle indicazioni contenute nel documento programmatico, ogni anno il Governo stabilisce le quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per motivi di lavoro, attraverso l’emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (c.d. decreto flussi; per un elenco dei decreti emanati a partire dal 1998, con l’indicazione delle quote relative, si veda la tabella seguente).
I decreti sui flussi d’ingresso
dei lavoratori stranieri (1998-2006)
|
Anno |
Provvedimento |
Quote |
|
1998 |
DM Esteri 27 dicembre 1997, Programmazione
dei flussi migratori per l’anno 1998 |
20.000 |
|
DPCM 16 ottobre 1998, Integrazione al D.M. 24 dicembre 1997
recante programmazione dei flussi di ingresso per l’anno
1998 di cittadini stranieri non comunitari |
38.000 |
|
|
1999 |
Dir. PCM 4 agosto 1999, Programmazione dei flussi di ingresso per lavoro, nell’anno 1999, di cittadini
stranieri non comunitari |
58.000 |
|
2000 |
DPCM 8 febbraio 2000, Programmazione dei flussi d’ingresso dei
lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2000 |
63.000 |
|
2001 |
DPCM 9 aprile 2001, Programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio
dello Stato per l’anno 2001 |
83.000 |
|
DM Lavoro
12 luglio 2001 |
6.400 |
|
|
2002 |
DM Lavoro
4 febbraio 2002, Determinazione della
quota massima di ingresso di lavoratori stagionali stranieri non comunitari
per l’anno 2002 |
33.000 |
|
DM Lavoro
12 marzo 2002 2001, Determinazione per
l’anno 2002 di un’ulteriore quota massima di ingresso di lavoratori
stagionali stranieri non comunitari e di una quota massima di ingresso di
lavoratori stranieri non comunitari per lavoro autonomo |
9.400 |
|
|
DM Lavoro
22 maggio 2002, Determinazione per l’anno
2002 di un’ulteriore quota massima di ingresso di lavoratori stagionali
stranieri non comunitari |
6.600 |
|
|
DM Lavoro
16 luglio 200 |
10.000 |
|
|
DPCM 15 ottobre 2002, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso
dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2002 |
20.500 |
|
|
2003 |
DPCM 20 dicembre 2002, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso
dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2003 |
60.000 |
|
DPCM 6 giugno 2003, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso
dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2003 |
19.500 |
|
|
2004 |
DPCM 19 dicembre 2003, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori
stagionali extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2004 |
50.000 |
|
DPCM 19 dicembre 2003, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso
dei lavoratori non stagionali extracomunitari nel territorio dello Stato per
l’anno 2004 |
29.500 |
|
|
DPCM 20 aprile 2004, Programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi Stati
membri della Unione europea nel territorio dello Stato, per l’anno 2004 |
20.000 |
|
|
DPCM 8 ottobre 2004, Programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi Stati
membri della Unione europea nel territorio dello Stato, per l’anno 2004 |
16.000 |
|
|
2005 |
DPCM 17 dicembre 2004, Programmazione
transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari nel
territorio dello Stato per l’anno 2005 |
79.500 |
|
DPCM 17 dicembre 2004, Programmazione
transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori cittadini di nuovi Stati
membri della UE nel territorio dello Stato per l’anno
2005 |
79.500 |
|
|
Ordinanza del Presidente del
Consiglio dei Ministri 22 aprile 2005, n. 3426, Disposizioni urgenti di protezione civile in
relazione alla situazione di emergenza di cui ai decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri in data 20 marzo 2002, 7 novembre 2003,
23 dicembre 2004 e 21 aprile 2005 |
20.000 |
|
|
2006 |
DPCM 14 febbraio 2006, Programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi Stati
membri dell’Unione europea nel territorio dello Stato, per l’anno 2006 |
170.000 |
|
DPCM 15
febbraio 2006, Programmazione dei
flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato,
per l’anno 2006 |
170.000 |
Le quote sono suddivise per lavoro subordinato (stagionale e non) e autonomo. In alcuni anni è stata accordata una preferenza per lavoratori specializzati (informatici ed infermieri professionali).
Il decreto è adottato dal Governo con il parere delle Commissioni parlamentari, del Comitato interministeriale per il coordinamento e il monitoraggio delle politiche in materia di immigrazione e della Conferenza unificata Stato – regioni – enti locali.
Il decreto flussi, come si è detto, ha cadenza annuale e deve essere emanato entro il 30 novembre dell’anno precedente a quello di riferimento[13].
Una norma di salvaguardia prevede che qualora non sia possibile emanare il decreto, il Presidente del Consiglio può adottare un decreto transitorio che però non deve superare le quote dell’anno precedente.
Per quanto riguarda il lavoro stagionale, è intervenuto di recente il decreto legge n. 35 del 2005[14] (il cosiddetto “decreto per la competitività”) introducendo, con l’art. 1-ter, la possibilità, attraverso un decreto del Presidente del Consiglio, di stabilire quote massime di lavoratori stagionali stranieri non comunitari autorizzati – nei soli settori dell’agricoltura e del turismo – a fare ingresso in Italia, anche in misura superiore a quelle dell’anno precedente (vedi oltre).
Ulteriori criteri per la definizione delle quote sono indicate dall’art. 21 del testo unico. Si prevede, da un lato, la possibilità di restrizioni numeriche all’ingresso di lavoratori provenienti da Paesi che non collaborino adeguatamente al contrasto dell’immigrazione clandestina e, dall’altro, l’assegnazione in via preferenziale di quote riservate ai cittadini di quegli Stati che abbiano invece concluso con l’Italia accordi di cooperazione in materia di immigrazione. Ulteriori quote riservate sono assegnate ai lavoratori non comunitari di origine italiana. Ciascuna regione può trasmettere alla Presidenza del Consiglio, in vista della predisposizione del decreto flussi, un rapporto sulla presenza e sulla condizione degli immigrati nel territorio regionale, indicando anche la capacità di assorbimento di nuova manodopera.
Infine, ai sensi del regolamento di attuazione (art. 34 del DPR 394/1999, come modificato dall’art. 29 del DPR 334/2004) una quota è riservata ai lavoratori che abbiano partecipato alle attività formative nei Paesi di provenienza previste dall’art. 23 del testo unico.
Lo schema di decreto è predisposto dalla Presidenza del Consiglio, Dipartimento per il coordinamento amministrativo (la stessa struttura che cura il documento programmatico) sulla base sia degli indirizzi contenuti nel documento, sia delle indicazioni del Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio delle disposizioni del testo unico.
L’organizzazione e il coordinamento amministrativi in materia di immigrazione sono stati ridefiniti dall’art. 2-bis del testo unico, introdotto dalla legge 189/2002, che prevede l’istituzione di tre organismi:
§
il Comitato per il coordinamento e il monitoraggio delle disposizioni del
testo unico. Si tratta di un organo interministeriale istituito per la
prima volta nel 2000 in via amministrativa (decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 2 agosto 2000) e, successivamente,
elevato a rango legislativo ad opera come si è detto dalla legge 189. Esso è
presieduto dal Presidente o dal Vice Presidente del
Consiglio o da un ministro delegato, ed è composto dai ministri interessati ai
temi trattati in ciascuna riunione e da un presidente di Regione designato dalla
Conferenza dei presidenti delle Regioni;
§ il Comitato è coadiuvato da un Gruppo tecnico di lavoro istituito presso il Ministero dell’interno e composto dai rappresentanti di diverse amministrazioni. Il Gruppo di lavoro, anch’esso previsto dal DPCM del 2000, è stato poi disciplinato dalla legge 189 che ne ha fissato la composizione e ha demandato ad un successivo regolamento la definizione delle modalità di coordinamento fra il Gruppo e la struttura di supporto della Presidenza del Consiglio competente in materia di immigrazione. Tale regolamento è stato adottato con il DPR 6 febbraio 2004, n. 100 che ha stabilito che le funzioni di segreteria del Gruppo tecnico sono svolte dal dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno. Il Gruppo si è costituito con il DM 29 novembre 2004[15] e si è riunito per la prima volta il 28 gennaio 2005;
§
lo stesso DPR 100/2004
ha definito i compiti della struttura della Presidenza del Consiglio, tra cui
la predisposizione del documento programmatico e dei decreti flussi, oltre a
compiti di coordinamento con il Gruppo di lavoro. Con un ulteriore
provvedimento, il decreto del Presidente del Consiglio del 19 maggio 2004[16],
la struttura competente è stata individuata con il Dipartimento per il coordinamento amministrativo (DICA).
Come si è accennato sopra, in caso di mancata adozione del decreto flussi secondo la procedura ordinaria, il Governo può provvedere in via transitoria sempre con decreto del Presidente del Consiglio (adottato senza il parere della Camere) nel limite delle quote dell’anno precedente.
Nella XIII legislatura, l’ultimo decreto flussi è stato adottato con la procedura ordinaria: è il DPCM 9 aprile 2001, relativo alla programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per il 2001.
Successivamente, dal 2002 al 2005 sono stati emanati esclusivamente decreti transitori e la quota di ingressi consentiti si è stabilizzata intorno i 79.500 lavoratori all’anno.
Anche per il 2005 il Governo
ha fatto ricorso allo strumento del decreto transitorio. Sono stati emanati due
decreti del Presidente del Consiglio[17], entrambi in data 17
dicembre 2004, uno per i lavoratori non comunitari e uno per i lavoratori
provenienti dai Paesi che hanno fatto recentemente ingresso nell’Unione e nei
confronti dei quali l’Italia, come del resto la maggior parte degli altri Paesi
membri, ha adottato una moratoria alla libertà di circolazione dei cittadini.
Per quanto riguarda i cittadini
non comunitari il decreto stabilisce una quota di 79.500 ingressi (pari a
quella dell’anno precedente fissata da due DPCM in data 19 dicembre 20003), di
cui 25.000 riservati ai lavoratori stagionali.
Tuttavia nei primi mesi dell’anno passato
si è riscontrato un alto numero di richieste
di lavoratori stagionali, superiore alla disponibilità degli ingressi
utilizzabili, in particolare nei settori agricolo e turistico-alberghiero.
Pertanto si è reso necessario autorizzare per il 2005 l’ingresso di ulteriori 20.000 stagionali con l’ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri del 22 aprile 2005[18].
L’ordinanza del 22 aprile trova fondamento nel
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 aprile 2005[19], che estende lo stato di emergenza
dichiarato dal DPCM 20 marzo 2002[20] (e prorogato dal DPCM 7
novembre 2003) anche alla situazione di criticità di carattere economico
sociale derivante dalla rilevantissima richiesta di
lavoratori nei settori agricolo e turistico alberghiero.
Per superare la logica dell’adozione di provvedimenti emergenziali come quelli sopra indicati, in favore di un sistema di intervento ordinario, è intervenuto il citato D.L. 35/2005 che consente, come si è detto, nel caso di impossibilità di adottare un decreto flussi ordinario, di superare, almeno nel settore dell’immigrazione stagionale, le quote dell’anno precedente, con l’emanazione di un apposito decreto del Presidente del Consiglio.
Successivamente all’adozione del documento di programmazione triennale del 2005 è stato possibile ripristinare la procedura ordinaria di adozione del decreto flussi con il decreto del Presidente del Consiglio del 15 febbraio 2006 che ha fissato in 170.000 il numero di ingressi consentiti per motivi di lavoro.
I 170.000 ingressi autorizzati sono così suddivisi:
78.500 per motivi di lavoro subordinato non stagionale (45.000 colf e badanti, 2.500 addetti alla pesca, 1.000 dirigenti, 2.000 conversione di permessi di soggiorno per studio in permessi di lavoro, 2.000 conversione di permessi di soggiorno per tirocinio in permessi di lavoro, 2.000 per lavoratori che hanno completato programmi di formazione nel paese di origine)
38.000 per motivi di lavoro subordinato non stagionale (quote riservate ai Paesi che hanno stipulato specifici accordi di cooperazione in materia migratoria)
3.000 per motivi di lavoro autonomo
500 per motivi di lavoro subordinato non stagionale e di lavoro autonomo (quota riservata ai lavoratori di origine italiana residenti in Argentina, Uruguay e Venezuela)
50.000 per motivi di lavoro subordinato stagionale
Un analogo decreto del Presidente del Consiglio del 14 febbraio 2006 ha fissato anche per i cittadini neocomunitari una quota di ingressi di 170.000 unità.
[1] Legge 6 marzo 1998, n. 40, Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.
[2] La riforma del Titolo V della Costituzione ha attribuito alla potestà legislativa esclusiva dello Stato le materie “diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea” (art. 117, co. 2, lett. a) e “immigrazione” (art. 117, co. 2, lett. b); l’art. 118, co. 3, demanda alla legge statale la disciplina delle “forme di coordinamento fra Stato e regioni” in materia di immigrazione, oltre che di ordine pubblico e sicurezza.
[3] Tale clausola è stata aggiunta dalla L. 189/2002, art. 3, co. 1.
[4] Pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 215 del 15 settembre 1998, Suppl.
Ordinario n.158.
[5] Pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 112 del 16 maggio 2001, Suppl. Ordinario
n.119.
[6] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 169 del 22 luglio 2005, Suppl. Ordinario n. 128.
[7] Il Trattato di adesione all’Unione europea di dieci nuovi Paesi (Repubblica Ceca, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia, Ungheria) prevede, relativamente all’accesso al mercato del lavoro subordinato, la possibilità per i Paesi già membri di far ricorso ad un regime transitorio, applicabile fino ad un massimo di sette anni, con decorrenza dalla data di ingresso dei nuovo Paesi (1° maggio 2004), prima di pervenire alla piena libertà di movimento ed insediamento dei lavoratori provenienti da tali Paesi. Durante il periodo transitorio deve comunque essere applicato il “principio di preferenza”, in virtù del quale, nell’accesso al mercato del lavoro interno, si debbono privilegiare i cittadini provenienti dai nuovi Stati membri rispetto a quelli provenienti dai Paesi non aderenti all’Unione.
[8] Il citato DPCM ha infatti previsto l’ingresso in Italia di lavoratori provenienti da otto dei nuovi Stati membri dell’Unione europea fino ad un massimo di 20.000 unità; per Cipro e Malta non
è stato previsto alcun limite.
[9] Nel documento si fa riferimento a tre accordi sottoscritti in materia di lavoro, uno con l’Albania, l’altro con la Tunisia e il terzo con la Moldavia.
[10] La revisione è
avviata sulla base dell’art. 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30 Delega al Governo in materia di occupazione
e mercato del lavoro.
[11]
Relazione
sui risultati conseguiti attraverso provvedimenti attuativi del documento
programmatico riferito al triennio 1998-2000 relativo alla
politica dell’immigrazione degli stranieri nel territorio dello Stato,
(articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286),
presentata dal Ministro dell’interno, trasmessa il 24 marzo 2000 (doc. CLVII,
n. 1).
[12] A partire dal 2005 la relazione, curata
dalla Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere del
Ministero dell’interno, viene presentata insieme ad
altre 3 relazioni (quella sull’attività delle forze di polizia e sullo stato
della sicurezza pubblica sul territorio nazionale prevista dall’art. 113 della L. 121/1981; quella sul fenomeno della criminalità
organizzata e sull’attività svolta e sui risultati conseguiti dalla D.I.A. (ex
art. 5 del D.L. 345/1991 e quella sui dati relativi alle iniziative in tema di
sicurezza dei cittadini (ex art. 17 della L.
128/2001). A queste si aggiunge anche il rapporto annuale della Direzione
centrale per i servizi antidroga del Dipartimento della pubblica sicurezza, non
previsto da disposizioni di legge. Il nuovo documento sostituisce a tutti gli effetti le relazioni citate e ha assunto la denominazione di
Relazione al Parlamento sull’attività
delle Forze di Polizia, sullo stato dell’ordine e della sicurezza pubblica e
sulla criminalità organizzata. Nel 2005 il Governo ha presentato alle
Camere due relazioni: quella relativa al 2003, trasmessa il 17 gennaio 2005 (doc. CCXII, n. 1)
e quella relativa al 2004, trasmessa il 1° dicembre 2005 (doc. CCXII, n. 2).
[13] L’introduzione di un termine per l’emanazione del decreto, in origine non previsto, è stata introdotta ad opera della legge 189 del 2002.
[14] D.L. 14 marzo 2005, n. 35 (conv. L. 14 maggio 2005, n. 80) Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale.
[15] Ministero dell’interno, Decreto 29 novembre 2004, Costituzione del Gruppo tecnico di lavoro per l’istruttoria delle questioni di competenza del comitato di coordinamento e il monitoraggio delle disposizioni del testo unico in materia di immigrazione (art. 2-bis, co. 3 D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, introdotto dall’art. 2 della legge 30 luglio 2002, n. 189).
[16] DPCM 19 maggio 2004, Modifica al D.P.C.M. 23 luglio 2002, riguardante l’ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
[17] Decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 17 dicembre 2004, Programmazione
transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio
dello Stato per l’anno 2005 e Decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 17 dicembre 2004, Programmazione
dei flussi di ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi
Stati membri della Unione europea nel territorio dello Stato, per l’anno 2005.
[18] Ordinanza del Presidente del Consiglio dei
Ministri 22 aprile 2005, n. 3426, Disposizioni
urgenti di protezione civile in relazione alla
situazione di emergenza di cui ai decreti del Presidente del Consiglio dei
Ministri in data 20 marzo 2002, 7 novembre 2003, 23 dicembre 2004 e 21 aprile
2005, (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 2 maggio 2005, n. 100.
[19] Si ricorda che ai sensi della legge sulla
protezione civile (L. 24 febbraio 1992 n. 225) si può
provvedere con ordinanza, anche in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel
rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, per l’attuazione
degli interventi conseguenti alla dichiarazione dello stato di
emergenza.
[20] D.P.C.M. 20 marzo
2002, Dichiarazione dello stato di emergenza per fronteggiare l’eccezionale afflusso di
extracomunitari.