I contratti di programma

Nell’ambito degli strumenti della programmazione negoziata, i contratti di programma sono rivolti, attraverso la negoziazione tra imprese e amministrazione pubblica, al finanziamento di grandi investimenti industriali con un rilevante impatto in termini di occupazione, capacità produttiva, riduzione del divario tecnologico, formazione e valorizzazione delle risorse del territorio. Essendo uno strumento rivolto a favorire la realizzazione di progetti di investimento, generalmente, di grandi dimensioni, il contratto di programma favorisce l’attrazione degli investimenti verso le aree depresse del Paese.

Per “contratto di programma” si intende il contratto stipulato tra l'amministrazione statale competente e grandi imprese, consorzi di medie e piccole imprese e rappresentanti di distretti industriali per la realizzazione di interventi oggetto di programmazione negoziata, relativi allo sviluppo delle attività produttive.

L’ambito di applicazione dell’istituto del contratto di programma è stato esteso al settore turistico dall’articolo 25, comma 3, della legge n. 196/1997 recante “Norme in materia di promozione dell’occupazione” (c.d. legge Treu), e alle imprese agricole, della pesca marittima e in acque salmastre, dell’acquacoltura, e relativi consorzi dal D.Lgs. n. 173/1998, recante “Disposizioni in materia di contenimento dei costi di produzione e per il rafforzamento strutturale delle imprese agricole”.

Nel caso di contratti di programma proposti da grandi imprese, l’oggetto del contratto è rappresentato da piani progettuali articolati sul territorio, atti a generare significative ricadute sull’apparato produttivo mediante prevalente attivazione di nuovi impianti e creazione di occupazione aggiuntiva.

Nel caso di contratti proposti da consorzi di PMI, l’oggetto del contratto è rappresentato da iniziative facenti parte di organici piani per la realizzazione di nuove iniziative produttive o di ampliamenti di quelle esistenti.

Nel caso di contratti proposti da rappresentanze dei distretti, l’oggetto del contratto è costituito da iniziative facenti parte di organici piani di investimento produttivi, operanti anche in più settori, che potranno comprendere attività di ricerca e attività di servizio a gestione consortile.

L'istituto del “contratto di programma” - originariamente introdotto nel nostro ordinamento dalla deliberazione CIPI del 16 luglio 1986 recante le “Direttive per la concessione delle agevolazioni finanziarie previste dalla legge 1° marzo 1986, n. 64, a favore delle attività produttive localizzate nei territori meridionali”, in attuazione delle finalità poste dalla legge n. 64/1986 sull'intervento straordinario nel Mezzogiorno - unitamente all'accordo di programma (di cui all'articolo 7 della legge n. 64/1986), all'intesa di programma (delibera CIPI 29 dicembre 1986) e al contratto d'impresa (delibera CIPI 2 febbraio 1990), ha rappresentato uno dei modelli di intervento a base convenzionale recati dalla normativa primaria e secondaria dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno.

A partire dal 1987, il contratto di programma ha avuto ampia applicazione e ha consentito l’attivazione di importanti volumi di investimenti e la creazione di significativi livelli occupazionali nel Mezzogiorno da parte di grandi gruppi italiani e stranieri. I contratti di programma si sono infatti rivelati uno strumento efficace ai fini dell’attrazione di investimenti esteri.

La definizione normativa attuale del contratto di programma è dettata dall'articolo 2, comma 203, lettera e), della legge n. 662/1996, che ha sostituito la precedente definizione contenuta nel D.L. n. 32 del 1995.

Lo strumento del contratto di programma è disciplinato dalla deliberazione CIPE 25 febbraio 1994 “Disciplina dei contratti di programma”, il cui disposto, tuttora vigente, è stato confermato ed integrato dalla deliberazione CIPE 21 marzo 1997, recante la generale “Disciplina della programmazione negoziata”, nel senso di ricomprendere tra i soggetti promotori dei contratti, anche le rappresentanze di distretti industriali.

Le iniziative oggetto di contratto possono riguardare sia programmi di investimenti produttivi sia programmi di ricerca e sviluppo industriale.

Le spese ammissibili sono quelle relative all’acquisto o, con esclusione delle imprese turistiche, alla realizzazione delle immobilizzazioni (anche immateriali) relative alle finalità del programma oggetto della domanda: progettazione e studi; suolo aziendale; opere murarie ed assimilabili; macchinari, impianti ed attrezzature; per le imprese operanti nel settore agricolo e della pesca, i limiti e le condizioni di ammissibilità sono fissati nei Programmi operativi regionali (POR) e nei relativi complementi di programmazione (CdP), per le regioni dell’obiettivo 1, o nei Piani di sviluppo rurale (PSR), per tutte le altre regioni. Riguardo agli investimenti realizzati nell’ambito del settore della ricerca sono ammessi sia i costi per la realizzazione di programmi di ricerca che le spese per investimenti in centri di ricerca.

In seguito al passaggio di competenze dal Ministero dell’economia e delle finanze al Ministero delle attività produttive è stata avviata una razionalizzazione della intera materia della programmazione negoziata.

In particolare, la delibera CIPE del 25 luglio 2003 “Regionalizzazione dei patti territoriali e coordinamento Governo, regioni e province autonome per i contratti di programma”, raccogliendo le indicazioni espresse dalla Conferenza Unificata Stato Regioni del 15 aprile 2003, ha disegnato un nuovo assetto procedurale per semplificare ed accelerare i procedimenti di accesso alle agevolazioni, migliorando nel contempo il sistema di selezione dei progetti.

In attuazione di tale delibera CIPE, nel novembre 2003 il Ministro delle Attività Produttive ha emanato due decreti con i quali sono state definite le nuove regole di finanziamento e di gestione dei contratti di programma, precisando altresì l’insieme dei requisiti sostanziali (sostenibilità tecnico-economica del business plan, merito creditizio, presupposti di cantierabilità), nonché le priorità strategiche e le specifiche per l’ulteriore selezione delle proposte[1].

Per quanto riguarda le fasi procedurali di elaborazione dei contratti di programma:

§ la domanda di accesso, corredata dei documenti richiesti, deve essere presentata al Ministero delle Attività Produttive e, contestualmente, alle Regioni e alle Province autonome interessate;

§ l’istruttoria del piano progettuale è affidata al Ministero delle attività produttive, che vi procede, dopo aver verificato la completezza della documentazione presentata e la sussistenza dei requisiti di ammissibilità, sulla base delle modalità stabilite dal D.M. 19 novembre 2003, verificando, in particolare, la validità tecnica ed economica del business plan, i requisiti essenziali di imprenditorialità del soggetto proponente e l’adeguatezza dei mezzi finanziari previsti, ai fini della determinazione in via preventiva del valore delle agevolazioni concedibili;

§ l’approvazione del contratto di programma è effettuata dal CIPE.

Successivamente all’approvazione da parte del CIPE, il soggetto proponente deve presentare al Ministero delle attività produttive, pena la revoca del finanziamento, la documentazione relativa al Progetto Esecutivo relativo all’attuazione del Piano Progettuale approvato, sul quale il Ministero effettua una ulteriore attività istruttoria, i cui esiti sono comunicati al soggetto proponente, unitamente, in caso di esito positivo, allo schema di contratto di programma con l’assegnazione di un termine perentorio per la sua sottoscrizione.

Il contratto deve, infatti, essere sottoscritto entro 180 giorni dalla data di pubblicazione della deliberazione CIPE di approvazione del Contratto di programma medesimo.

Se il soggetto proponente non sottoscrive il contratto entro il predetto termine, il Ministero comunica alla Segreteria del CIPE la decadenza della relativa deliberazione di approvazione e di finanziamento.

Le erogazioni ai soggetti beneficiari sono effettuate dall’istituto di credito convenzionato in relazione allo stato di avanzamento dell’iniziativa, ad eccezione della 1^a quota che può essere concessa anche a titolo di anticipazione previa presentazione di fideiussione bancaria o garanzia assicurativa. Il Ministero delle attività produttive può disporre in ogni momento controlli e verifiche anche in corso d’opera sull’attuazione dei progetti.

In sede di riparto delle risorse finanziarie destinate allo sviluppo delle aree depresse, spetta al CIPE, ai sensi del comma 207 dell’art. 2 della legge n. 662/1996 e del punto 5 della delibera CIPE 21 marzo 1997, determinare le quote da riservare ai contratti di programma (oltre che ai contratti d’area e patti territoriali): le risorse specifiche destinate dal CIPE ai contratti di programma sono riservate esclusivamente ai contratti attivabili nelle aree sottoutilizzate.

Sulla base delle delibere del CIPE di ripartizione delle risorse per le aree sottoutilizzate destinate alla programmazione negoziata, nel periodo 1998-2007 risultano assegnate allo strumento del contratto di programma le seguenti risorse:

(milioni di euro)

Assegnazioni Cipe	1998- 2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006 ⁽³⁾	2007	1998- 2007
Risorse complessive program. negoziata, di cui:	3.739,3	1.327,9	1.442,5	1.178,2	852,6	638,7	563,1	129,7	9.871,9
- Contratti di Progr.¹	705,8	395,1	313,4	107,3	249,2	242,1	448,0	129,7	2.590,8

⁽¹⁾ Sono incluse in tale voce le assegnazioni disposte a favore dei contratti di localizzazione, anche per la sola parte infrastrutturale (delibere CIPE nn. 20/2004 e 34/2005).

Fonte: Ministero dell’economia e delle finanze, Rapporto annuale 2005 del Dipartimento per le politiche di sviluppo sugli interventi nelle aree sottoutilizzate.

Va infine ricordato che nel corso della XIV legislatura si è proceduto alla ridefinizione dei criteri, delle condizioni e delle modalità di concessione delle agevolazioni di cui alla programmazione negoziata (patti territoriali, contratti di programma e contratti di area) (v. capitolo La programmazione negoziata).

In attuazione delle nuova normativa, che prevede l’utilizzo delle risorse del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca istituito presso la Cassa depositi e prestiti S.p.a., il CIPE ha stabilito la quota per gli interventi agevolativi alle imprese, nell’ambito della quale 240 milioni di euro sono stati specificamente destinati ai contratti di programma.

Per il finanziamento dei contributi in conto capitale (a fondo perduto), con delibera 18 marzo 2005, n. 19, recante l’Attuazione delle disposizioni del decreto-legge n. 35/2005, il CIPE ha assegnato, a valere sulle risorse del Fondo aree sottoutilizzate precedentemente accantonate proprio in attesa della riforma degli incentivi, un ammontare di risorse pari a 249 milioni di euro per gli anni 2004-2007 specificatamente riservati ai nuovi contratti di programma (di cui 6 milioni per il 2004, 73 milioni per il 2005, 116 milioni per il 2006 e 53 milioni per l’anno 2007).

Tali risorse sono destinate al finanziamento dei contratti di programma che ai sensi dell’articolo 8 del D.L. n. 35/2005, come da ultimo novellato dall’articolo 3, comma 1, del D.L. n. 2/2006 (legge n. 81/2006), rientrano nella nuova disciplina di concessione degli incentivi: vale a dire i contratti di programma presentati dal Ministero delle attività produttive al CIPE per l’approvazione tra il 17 marzo 2005 e il 30 settembre 2005, per un importo di contributi statali non superiore a 400 milioni di euro, che determinano erogazioni nell’anno 2005 non superiori a 80 milioni di euro.

Si ricorda, infine, che l’articolo 3, comma 2, del D.L. n. 2/2006 (legge n. 81/2006), novellando il comma 10 dell’articolo 61 della legge finanziaria per il 2003 (legge n. 289/2002), ha elevato dal 30% al 60% la quota di economie derivanti da provvedimenti di revoca di agevolazioni concesse ai sensi della legge n. 488/1992, utilizzabili per i contratti di programma.

L’esigenza di tale innalzamento è derivata dalla maggiore versatilità che i contratti di programma presentano, quale strumento di politica industriale, rispetto alle agevolazioni previste dalla legge n. 488/1992.

In base alla disciplina dettata dall’art. 61, comma 10, della legge n. 289/2002, la quota di economie derivanti da revoche destinata alla concessione di nuovi contratti di programma, ora elevata al 60%, deve essere ripartita per l’85% a favore dei contratti di programma realizzati nelle regioni dell’obiettivo 1 dei Fondi strutturali (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia) e per il 15% nelle aree sottoutilizzate del Centro-Nord, ricomprese nelle aree ammissibili alle deroghe di cui all’art. 87.3.c), in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, e nelle aree obiettivo 2 dei Fondi strutturali.

Stato di attuazione al 31 dicembre 2005

Secondo i dati forniti dal Ministero dell’economia e delle finanze nel Rapporto annuale 2005 del Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione sugli interventi nelle aree sottoutilizzate (gennaio 2006), dall’aprile del 1996 al dicembre del 2005 sono stati approvati dal CIPE 95 contratti di programma (di cui 4 revocati[2]), per un totale di agevolazioni concesse pari a 4.033 milioni di euro (di cui 749 milioni a carico delle Regioni).

Complessivamente, per i 95 contratti considerati, gli investimenti previsti ammontano complessivamente a 10.863 milioni di euro, mentre l’incremento occupazionale è previsto in 36.181 unità.

La maggioranza dei contratti è concentrata nelle regioni del Mezzogiorno. La regione con il maggior numero di contratti in essere è la Campania con 19 contratti (20,8% del totale), seguita dalla Sicilia con 15 (15,3%) e dalla Sardegna con 9 contratti (9,8%).

Nel periodo 1987-1994 il Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, nell’ambito delle agevolazioni previste dalla legge n. 64/1986, aveva stipulato 16 contratti di programma (se si escludono i 3 contratti con EM.I.ES, Italgrani e Noel Penny Turbines successivamente revocati), che prevedevano l’attivazione di circa 7,9 miliardi di euro di investimenti e la realizzazione di circa 20.700 nuovi occupati, con un onere per lo Stato di circa 3,5 miliardi di euro.

Nel periodo 1998-1999 l’operatività di questo strumento è stata notevolmente limitata, a causa della preferenza accordata, nell’assegnazione delle risorse, alle altre forme della programmazione negoziata, in particolare ai patti territoriali e ai contratti d’area. Nel 1999, infatti, non è stato sottoscritto alcun nuovo contratto di programma.

Dal 2001 si è peraltro assistito ad una notevole accelerazione nell’utilizzo dello strumento del contratto di programma che ha comportato l’approvazione di 12 contratti nel 2001 (di cui 10 nei primi mesi del 2001), 16 contratti nel 2002, 9 nel 2003 (anno in cui sono state modificate le procedure di approvazione al fine di garantire semplificazione, maggiore trasparenza e stretto coordinamento con le Regioni), 16 nel 2004 e 23 nel 2005.

I 23 nuovi contratti approvati dal CIPE del 2005 prevedono un importo complessivo degli investimenti pari a 2.602 milioni di euro con un onere a carico della finanza pubblica pari a 583,7 milioni di euro ed un incremento occupazionale previsto di 5.148 unità.

Nella seduta del 22 marzo 2006, il CIPE ha approvato ulteriori 30 nuovi contratti di programma, cui si aggiunge un ulteriore contratto approvato nella seduta del 29 marzo 2006.

Secondo i dati forniti dal Ministero dell’economia e finanze nel Rapporto annuale 2005 del Dipartimento per le politiche di sviluppo sugli interventi nelle aree sottoutilizzate, a fronte di un rallentamento di operatività della legge 488/92, sia con riferimento alle agevolazioni concesse sia alle erogazioni, registratosi nel 2004 e nei primi mesi del 2005, si è invece verificato un aumento di attività e dei volumi finanziari (intesi come agevolazioni concesse) per quanto riguarda i contratti di programma, sebbene si registri nel contempo una sensibile riduzione delle erogazioni, probabilmente legata al nuovo ciclo degli investimenti delle imprese.

Per quanto riguarda lo stato di avanzamento delle erogazioni al 31 dicembre 2005, sul totale dei 95 contratti considerati circa il 52% ha beneficiato di erogazioni, per complessi 1.386 milioni di euro.

[1] Si tratta del D.M. 12 novembre 2003 "Modalità di accesso alla contrattazione programmata e disposizioni in merito ai successivi adempimenti amministrativi", che prevede, dell’ottica della semplificazione amministrativa e dell'accelerazione dell'intervento pubblico per lo sviluppo delle aree sottoutilizzate del paese, la fissazione degli elementi e delle modalità di presentazione della domanda di accesso alla contrattazione programmata. Il decreto fissa inoltre, in tempi predefiniti, la consultazione degli organi locali, per accertare la compatibilità dell'iniziativa con la programmazione regionale. Il successivo D.M. 19 novembre 2003 "Requisiti e criteri di priorità per l'accesso alla contrattazione programmata" prevede che il Ministro delle Attività Produttive, al fine di garantire la maggiore efficacia della politica industriale del governo, possa individuare, anche con riferimento ai requisiti dei soggetti proponenti ed all'oggetto del contratto di programma, priorità e specifiche per l'accesso alle agevolazioni. Le nuove domande di accesso dovranno recare precise indicazioni in ordine alla sussistenza dei tre requisiti di procedibilità: questi riguardano la sostenibilità tecnico economica del business plan, il merito creditizio ed i presupposti di cantierabilità dell'iniziativa proposta per le agevolazioni.

[2] Si tratta dei contratti di programma con ATI-E-SUD, Ericsson, Consorzio del bergamotto e Arbatax.