Le diverse forme di intervento per la promozione delle attività produttive nelle aree depresse, comprese nella dizione “programmazione negoziata”, dopo una prima disciplina dettata dal D.L. n. 32/1995, hanno ricevuto una definizione normativa con il provvedimento collegato alla legge finanziaria 1997 (art. 2, commi 203-209, legge n. 662/1996) e le conseguenti deliberazioni del CIPE.
Accanto ai già collaudati contratti di programma (v. scheda I contratti di programma), operanti sin dal 1986, e ai patti territoriali (v. scheda I patti territoriali), creati nel 1995 con il D.L. n. 32/95, sono stati introdotti tre nuovi strumenti: contratti di area (v. scheda I contratti di area), intese istituzionali di programma e accordi di programma quadro (v. scheda Intese istituzionali e accordi quadro).
Mentre le intese istituzionali di programma - e gli accordi di programma quadro che rappresentano gli strumenti attuativi delle intese – sono strumenti sostanzialmente finalizzati alla concertazione istituzionale della spesa pubblica, i patti territoriali, i contratti d’aera e i contratti di programma rappresentano, invece, veri e propri strumenti di incentivazione alle imprese.
A differenza di quanto previsto dalla precedente disciplina, che riservava l’applicazione delle forme della contrattazione programmata alle sole aree depresse del territorio nazionale, la normativa introdotta dalla legge n. 662/1996 non opera alcuna distinzione per quanto riguarda l’ambito territoriale di applicazione degli strumenti negoziali, che interessano dunque l’intero territorio nazionale – con l’unica eccezione del contratto d’area, la cui applicazione è limitata a territori circoscritti.
I contratti d’area e i patti territoriali che interessano le aree depresse usufruiscono, tuttavia, delle risorse finanziarie destinate allo sviluppo di tali aree, determinate con deliberazione CIPE.
La riforma dell’organizzazione del Governo, di cui al D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, che ha ricevuto attuazione a decorrere dall’inizio della presente legislatura, ha attribuito al Ministero delle attività produttive le competenze relative agli strumenti della programmazione negoziata (ad eccezione delle intese istituzionali di programma e degli accordi di programma-quadro, di competenza del Ministero dell’economia e finanze).
Sono inoltre di competenza del Ministero dell’economia e delle finanze e, specificamente, del Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione, le funzioni generali in materia di programmazione, coordinamento e verifica degli interventi per lo sviluppo economico territoriale e settoriale e delle politiche di coesione, con particolare riferimento alle aree depresse, nonché, come già detto, le competenze relative alle intese istituzionali di programma ed agli accordi di programma-quadro, che rappresentano lo strumento di attuazione delle intese.
Nell’ambito del conferimento a regioni ed enti locali della
generalità di funzioni e compiti amministrativi, salvo quelli espressamente
riservati allo Stato, secondo quanto disposto dalla legge n. 59/1997 e dal
conseguente D.Lgs. n.
112/1998, va ricordato che, nel corso della XIV legislatura, è stato dato l’avvio, d’intesa con le
regioni, alla regionalizzazione dei patti
territoriali con deliberazione CIPE del 25 luglio 2003, n. 26.
Con la medesima delibera si è stabilito altresì il coordinamento tra Governo, regioni e province autonome per i contratti di programma, conservando in sostanza allo Stato le competenze relative ai contratti di programma.
In base alla delibera CIPE, ogni regione e provincia autonoma assume la responsabilità del coordinamento, della programmazione e della gestione dei patti territoriali di propria competenza.
Peraltro, è data facoltà a ciascuna regione di assumere direttamente le funzioni di gestione subentrando al Ministero delle attività produttive oppure di optare affinché quest'ultimo continui ad esercitare le sue competenze.
Alcune difficoltà nell’attuazione dell’indicato processo di regionalizzazione potrebbero derivare dal fatto che le regioni preferiscono utilizzare il nuovo strumento dei Progetti integrati territoriali (PIT), previsti nell’ambito del Quadro comunitario di sostegno dei fondi strutturali comunitari 2000-2006, anziché accollarsi l’onere di iniziative già decise dall’Amministrazione centrale.
Si è inoltre proceduto alla ridefinizione dei criteri, delle
condizioni e delle modalità di concessione delle
agevolazioni di cui alla programmazione negoziata.
In particolare, l’articolo 8 del cd. “decreto-legge competitività” (decreto-legge n. 35 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 80 del 2005) ha disposto la revisione dei meccanismi che presiedono alla concessione degli incentivi alle imprese nelle aree sottoutilizzate come disposti nell’ambito degli strumenti della programmazione negoziata (in particolare, patti territoriali, contratti di programma e contratti di area), ovvero come definiti dalla legge n. 488 del 1992.
Da contributo interamente a fondo perduto, le agevolazioni assumono ora la forma di agevolazioni miste: il finanziamento in conto capitale (a fondo perduto) può raggiungere al massimo il 50 per cento del finanziamento complessivo; la restante parte deve essere costituita da un finanziamento agevolato, a sua volta costituito per metà da un finanziamento pubblico agevolato, e per metà da un finanziamento bancario ordinario.
In particolare, il finanziamento pubblico agevolato è concesso a valere sulle disponibilità del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca istituito presso la Cassa depositi e prestiti S.p.a., secondo i criteri e le modalità stabiliti dal CIPE nella delibera 15 luglio 2005, n. 76.
La dotazione iniziale del Fondo rotativo è stata stabilita in 6.000 milioni di euro, da finanziare con le risorse del risparmio postale. Il CIPE ha stabilito, con la citata delibera n. 76/2005, la quota di risorse del Fondo da destinare alle agevolazioni alle imprese (v. paragrafo Le risorse).
Con delibera n. 19/2005 ha altresì definito, per ciò che attiene al finanziamento dei contributi in conto capitale, le assegnazioni a favore della programmazione negoziata, a valere sulle risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate, accantonate, nel 2004, proprio in attesa della riforma degli incentivi (v. paragrafo Le risorse).
A seguito del trasferimento delle competenze in materia di programmazione negoziata dal Ministero dell’economia al Ministero delle attività produttive è stata modificata anche l’iscrizione in bilancio delle risorse relative agli strumenti della programmazione negoziata.
A partire dall’esercizio 2002, le risorse relative alla programmazione negoziata sono confluite nel Fondo unico per gli incentivi alle imprese, istituito dall’articolo 52, comma 1, della legge n. 448 del 1998, allocato alla U.P.B. 3.2.3.8, cap. 7420 dello stato di previsione del Ministero delle attività produttive[1].
In tale fondo affluiscono le risorse stabilite da numerose leggi destinate a vari settori di intervento in favore delle imprese. La dotazione complessiva del fondo viene annualmente ripartita con decreto del Ministro delle attività produttive.
L’articolo 60, comma 3, della legge n. 289/2002 (legge finanziaria per il 2003) ha istituito, peraltro, un apposito Fondo per gli interventi nelle aree sottoutilizzate di competenza del Ministero delle attività produttive, sul quale dovrebbero confluire le risorse del Fondo unico per gli incentivi alle imprese destinate specificamente agli interventi in tali aree, vale a dire, le risorse relative alle legge n. 488/1992 e quelle degli strumenti della programmazione negoziata (contratti di programma, patti territoriali, contratti di area) (v. Il Fondo per le aree sottoutilizzate).
Tuttavia, tale Fondo per gli interventi nelle aree sottoutilizzate di competenza del Ministero delle attività produttive non risulta, ad oggi, ancora istituito. Di conseguenza, le risorse relative alla programmazione negoziata (nonché della legge n. 488/1998) continuano ancora ad essere iscritte sul Fondo per gli incentivi alle imprese dello stato di previsione del Ministero delle attività produttive (capitolo 7420, U.P.B. 3.2.3.8).
Nell’ambito del Fondo incentivi alle imprese (che è organizzato in piani di gestione riferiti a ciascun intervento), le risorse per le aree sottoutilizzate, comprensive sia degli stanziamenti per la legge n. 488/1992 che per la programmazione negoziata, sono iscritte, rispettivamente, nei piani di gestione n. 26 e 28.
Alla ripartizione del Fondo unico per gli incentivi alle imprese, come determinato annualmente in sede di legge finanziaria, provvede il Ministro delle attività produttive attraverso l’emanazione di decreti annuali.
Sulla base degli ultimi decreti di ripartizione del Ministro delle attività produttive[2], al piano di gestione n. 28 relativo alla programmazione negoziata sono state assegnate risorse pari a:
(milioni di euro)
|
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
1.442,5 |
322,7 |
40,0 |
1.308,5 |
810 |
Il CIPE, in sede di riparto del Fondo per le aree sottoutilizzate, provvede alla assegnazione ai singoli strumenti negoziali delle somme destinate alla programmazione negoziata.
Ulteriori risorse possono altresì essere destinate dal CIPE agli strumenti della programmazione negoziata, a valere sulle risorse del Fondo aree sottoutilizzate di competenza del Ministero dell’economia.
Ad esempio, si segnala, da ultimo, la delibera CIPE 22 marzo 2006, in corso di registrazione, che in sede di riparto delle risorse del Fondo aree sottoutilizzate per il quadriennio 2006-2009 assegna ai contratti di programma ulteriori 230 milioni di euro nel quadriennio (di cui 30 milioni nel 2006).
Sulla base delle delibere del CIPE di ripartizione delle risorse per le aree sottoutilizzate, per il periodo 2001-2007 risultano assegnate alla programmazione negoziata le seguenti risorse, così suddivise tra i singoli strumenti negoziali:
(milioni di euro)
|
Assegnazioni Cipe |
1998-2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006(3) |
2007 |
1998-2007 |
|
Risorse complessive
program. negoziata, |
3.739,3 |
1.327,9 |
1.442,5 |
1.178,2 |
852,6 |
638,7 |
563,1 |
129,7 |
9.871,9 |
|
- Patti territoriali1 |
2.049,0 |
534,1 |
885,7 |
877,6 |
532,4 |
396,6 |
115,0 |
0,0 |
5.390,5 |
|
- Contratti d’area |
984,4 |
398,7 |
243,3 |
193,2 |
71,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
1.890,6 |
|
- Contratti Programma2 |
705,8 |
395,1 |
313,4 |
107,3 |
249,2 |
242,1 |
448,0 |
129,7 |
2.590,8 |
|
Impegni |
1998-2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
1998-2007 |
|
Concessioni totali, |
3.650,8 |
1.326,3 |
975,4 |
921,3 |
840,4 |
646,0 |
652,0 |
649,8 |
9.662,0 |
|
- Patti territoriali |
1.862,9 |
719,9 |
570,4 |
522,0 |
457,0 |
469,0 |
430,8 |
249,2 |
5.281,3 |
|
- Contratti d’area |
898,6 |
306,8 |
166,2 |
156,6 |
250,0 |
61,7 |
11,0 |
15,6 |
1.866,5 |
|
- Contratti Programma |
889,3 |
299,5 |
238,8 |
242,7 |
133,4 |
115,3 |
210,2 |
385,0 |
2.514,2 |
(1) L’assegnazione della delibera CIPE n. 16/2003,
riguardante il triennio 2003-2005, è stata effettuata a favore degli strumenti
di sviluppo locale concertato, fra cui rientrano i patti territoriali.
(2) Sono incluse in tale voce le assegnazioni
disposte a favore dei contratti di localizzazione, anche per la sola parte
infrastrutturale (delibere CIPE nn. 20/2004 e 34/2005).
(3) La legge n. 266/2005, (legge finanziaria per
il 2006), ha disposto un taglio, per 560 milioni di euro, delle autorizzazioni
di competenza riguardanti le risorse già assegnate in passato agli strumenti
della programmazione negoziata e da iscriversi per la prima volta in bilancio
nel 2006. Tale riduzione non è stata operata nella tavola in quanto ancora non
è stata determinata la sua ripartizione fra i singoli strumenti.
Fonte: Ministero dell’economia e delle finanze,
Rapporto annuale 2005 del Dipartimento per le politiche di sviluppo sugli
interventi nelle aree
sottoutilizzate.
A seguito della revisione dei meccanismi
per la concessione degli incentivi, introdotta con l’articolo 8 del
decreto-legge n. 35 del 2005 (cd. “decreto-legge competitività”) (su cui v. supra), il CIPE, con la delibera n. 76/2005, ha provveduto a stabilire i criteri e le modalità di funzionamento
del Fondo rotativo per il sostegno alle
imprese e gli investimenti in ricerca istituito presso la Cassa depositi e
prestiti S.p.a, determinando nella misura di 3.700 milioni di euro la quota di
risorse del Fondo rotativo da destinarsi agli interventi agevolativi, di cui
1.860 milioni destinati alla ricerca e sviluppo (di cui 810 per le aree
sottoutilizzate) e 1.840 alle altre agevolazioni alle imprese.
Di tali 1.840 milioni di euro, 500 milioni sono destinati alla legge n. 488/1992 “riformata”, e 240 milioni ai contratti di programma, 240 milioni ai patti territoriali e contratti di area, 300 milioni ai contratti di filiera nel settore agricole e 560 milioni agli interventi del Fondo per l’innovazione tecnologica (FIT).
Per quanto concerne, invece, il finanziamento dei contributi in conto capitale, che affiancheranno i finanziamenti pubblici e quelli ordinari, il CIPE ha provveduto all’assegnazione di risorse a favore della programmazione negoziata con delibera CIPE 18 marzo 2005, n. 19 (Attuazione delle disposizioni del decreto-legge n. 35/2005. Utilizzazione delle risorse accantonate per gli interventi nelle aree sottoutilizzate per il quadriennio 2004-2007), a valere sulle risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate precedentemente accantonate proprio in attesa della riforma degli incentivi.
Le assegnazioni complessive ammontano a circa 249 milioni di euro per gli anni 2004-2007 (di cui 6 milioni per il 2004, 73 milioni per il 2005, 116 milioni per il 2006 e 53 milioni per l’anno 2007), specificatamente riservati ai nuovi contratti di programma.
Si ricorda, che ai sensi dell’articolo 8 del D.L. n. 35/2005, come da ultimo novellato dall’articolo 3, comma 1, del D.L. n. 2/2006 (legge n. 81/2006), rientrano nella nuova disciplina di concessione degli incentivi i nuovi contratti di programma presentati dal Ministero delle attività produttive al CIPE per l’approvazione tra il 17 marzo 2005 e il 30 settembre 2005 e per un importo di contributi statali non superiore a 400 milioni di euro, che determinano erogazioni nell’anno 2005 non superiori a 80 milioni di euro.
[1] Fino all’esercizio 2001, le risorse per la programmazione negoziata erano allocate in una apposita unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero dell’economia, denominata “Accordi di programma” (U.P.B. 5.2.3.10, cap. 7685).
In sede di definizione delle politiche di intervento, il CIPE ripartiva le risorse assegnate alla programmazione negoziata tra i singoli strumenti.
[2] Si tratta dei D.M. Attività produttive 28/3/2002, 30/5/2003, 19/7/2004, 16/6/2005 e 3/3/2006.