La disciplina dei Fondi strutturali comunitari per il periodo 2000-2006 è contenuta nei regolamenti adottati il 21 giugno 1999, di cui il Regolamento n. 1260/1999 reca le disposizioni generali.
Con le decisioni adottate il 1° luglio 1999, nn. 500-505, la Commissione UE ha dato attuazione alla parte di Agenda 2000 relativa ai Fondi strutturali, individuando le aree interessate e la ripartizione fra gli Stati membri delle risorse destinate ai singoli obiettivi.
La politica regionale dell’Unione europea nel periodo di programmazione 2000-2006 è stata attuata attraverso i seguenti Fondi strutturali:
§ Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) che contribuisce ad aiutare le regioni in ritardo di sviluppo, in riconversione economica e con difficoltà strutturali;
§ Fondo Sociale Europeo (FSE) che interviene principalmente nell'ambito della strategia europea per l'occupazione;
§ Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia, sezione orientamento (FEAOG), rivolto allo sviluppo delle regioni in ritardo tramite il miglioramento dell'efficienza delle strutture di produzione, trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e silvicoli, nonché alla promozione delle zone rurali;
§ Strumento finanziario di orientamento per la pesca (SFOP), per il settore della pesca.
I citati Fondi contribuiscono, ciascuno in base alla propria specifica disciplina, al conseguimento di alcuni obiettivi prioritari da realizzare con i programmi di sviluppo.
Nell’ambito delle azioni strutturali sono altresì compresi gli interventi finanziati con il Fondo di coesione, destinato a Spagna, Irlanda e Portogallo.
I regolamenti hanno confermato i principi che avevano ispirato il precedente ciclo 1994-1999, e cioè il principio della concentrazione degli interventi dei Fondi su obiettivi prioritari, l’addizionalità delle risorse comunitarie rispetto a quelle messe a disposizione dagli Stati membri, l’adozione del metodo della programmazione, con il coinvolgimento di tutti i soggetti rilevanti nelle varie fase relativi alla decisione, attuazione e valutazione dei progetti sulla base del principio della partnership.
Al fine di rendere più efficaci gli interventi dei Fondi, in occasione dell’accordo su Agenda 2000 è stato decisa una maggiore concentrazione tematica e geografica degli interventi rispetto al precedente periodo di programmazione.
In tale ottica, per il periodo di programmazione 2000-2006, sono assegnati ai Fondi tre obiettivi, rispetto ai sei precedenti.
L’obiettivo 1 riguarda le regioni il cui PIL pro capite, misurato a parità di potere d'acquisto e calcolato con riferimento ai dati comunitari disponibili al 26 marzo 1999 e relativi agli ultimi tre anni, è inferiore al 75% della media comunitaria. Non vi sono dunque stati sostanziali innovazioni rispetto alla precedente disciplina per quanto riguarda i parametri di riferimento.
L'elenco delle regioni interessate dall'obiettivo 1 dei Fondi strutturali, valido dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2006, è riportato nell’allegato I alla decisione della Commissione UE n. 502/1999 del 1° luglio 1999.
Per l’Italia, nell'obiettivo 1 sono ricomprese, per il periodo 2000-2006, le seguenti regioni italiane: Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia.
L’obiettivo 2 riguarda le zone aventi problemi strutturali la cui riconversione economica e sociale deve essere favorita e la cui popolazione o superficie siano sufficientemente significative. Nella definizione di zone in fase di riconversione economica e sociale rientrano le zone in fase di mutazione socioeconomica nei settori dell'industria e dei servizi; le zone rurali in declino; le zone urbane in difficoltà; le zone dipendenti dalla pesca che si trovano in una situazione di crisi.
L'elenco delle zone ammissibili agli interventi dell’obiettivo 2 viene definito dalla Commissione europea in concertazione con ogni Stato membro interessato. L’elenco è valido per sette anni a decorrere dal 1° gennaio 2000, ma è modificabile dalla Commissione, su proposta dello Stato membro e in caso di grave crisi in una regione, nel corso del 2003.
L’elenco delle zone italiane cui si applica l’obiettivo 2 è stato approvato dalla Commissione europea con la decisione (CE) n. 530 del 27 luglio 2000, successivamente modificato con la decisione (CE) n. 363 del 27 aprile 2001. Esso si estende su 13 regioni italiane del Centro-Nord ed è rivolto soprattutto alle zone rurali in declino e alle zone industriali; esso riguarda in piccola parte anche quartieri urbani in difficoltà e alcune zone dipendenti dalla pesca.
L’obiettivo 3 interessa gli interventi di adeguamento delle risorse umane. Tale obiettivo si concentra principalmente sulle problematiche relative all’adeguamento e all’ammodernamento delle politiche nazionali ed europee in materia di occupazione, istruzione e formazione. Esso serve inoltre da quadro di riferimento per l’insieme delle azioni relative alle risorse umane negli Stati membri.
L’obiettivo 3 interessa l’intero territorio nazionale, ad eccezione delle zone obiettivo 1. Il “Quadro di sostegno comunitario per l’Obiettivo 3” relativo all’Italia centrale e settentrionale è stato approvato il 19 luglio 2000.
Complessivamente gli obiettivi 1 e 2 interessano una percentuale della popolazione pari al 41% del totale della popolazione degli Stati membri, rispetto ad una percentuale del 50% del precedente periodo di programmazione. Per l’Italia si è passati dal 54% del totale della popolazione nel periodo 1994-1999 al 47% per il 2000-2006.
Per le aree che nel periodo di programmazione 2000-2006 “sono uscite” dalla politica di coesione, la Commissione ha previsto un periodo di “phasing out”, cioè un periodo di sostegno transitorio nel quadro dell'obiettivo 1 o dell’obiettivo 2, dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2005, per consentire a tali aree di non perdere il livello di sviluppo raggiunto negli anni più recenti.
Le regioni interessate dal sostegno transitorio nel quadro dell'obiettivo 1 sono elencate nell'allegato II alla decisione della Commissione UE 1° luglio 1999, n. 502. Per l’Italia, il Molise (uscito dall’obiettivo 1 alla fine del 1999, in quanto il PIL pro capite di questa regione ha superato il 75% della media europea) rientra nel regime di sostegno transitorio fino al 31 dicembre 2006.
I territori che beneficiano del sostegno transitorio nel quadro dell’obiettivo 2 sono invece individuati per “esclusione”, tra le aree del Centro-Nord, fuoriuscite dai vecchi obiettivi 2 e 5b, e non più ricomprese nel nuovo obiettivo 2.
Per i Fondi strutturali 2000-2006 sono state stanziate, a livello comunitario, risorse complessive pari a 195 miliardi di euro, di cui circa 183 miliardi destinati al finanziamento delle misure relative agli obiettivi 1, 2 e 3.
Le rimanenti risorse sono destinate alle altre forme di intervento, costituite dai Programmi di Iniziativa Comunitaria - PIC e dal sostegno alle misure di assistenza tecnica e alle azioni innovative.
Secondo i dati forniti dal Ministero dell’economia[1], i Fondi strutturali destinati all’Italia per il periodo di programmazione 2000-2006 ammontano, per i tre obiettivi, a 30,7 miliardi di euro, ripartiti tra gli obiettivi come illustrato nella tavola seguente (valori in milioni di euro).
Ripartizione delle risorse
|
Ripartizione delle risorse |
ITALIA |
EU
15 |
|
Obiettivo
1 (+Molise Phasing out) |
23.958 |
135.954 |
|
Obiettivo
2 (+Phasing out) |
2.721 |
22.454 |
|
Obiettivo
3 |
4.056 |
24.050 |
|
Totale obiettivi |
30.735 |
182.458 |
|
Fuori
obiettivo |
967 |
12.552 * |
|
Totale |
31.702 |
195.010 |
* comprende
la quota destinata allo strumento della pesca (fuori obiettivo 1), pari a 1.106
milioni.
Per il finanziamento dei quattro Programmi di Iniziativa Comunitaria (PIC) la Comunità ha destinato il 5,35% delle risorse complessive dei Fondi, pari a 10,4 miliardi di euro. All’Italia è destinata la somma di circa 1,2 miliardi di euro, così ripartita: INTERREG: 426 Meuro, EQUAL: 371 Meuro, LEADER: 267 Meuro, URBAN: 108 Meuro.
La gran parte delle risorse risulta destinata agli interventi dell’obiettivo 1.
Il Quadro comunitario di sostegno (QCS) 2000-2006 per le regioni italiane dell’obiettivo 1 è stato approvato dalla Commissione UE il 1° agosto 2000.
Tra quota comunitaria, nazionale e privata, per il QCS risultano stanziate risorse complessive per oltre 46.074 milioni di euro fino al 2008[2].
Il QCS è articolato in sei assi prioritari:
Asse I Valorizzazione delle risorse naturali e ambientali (Risorse Naturali);
Asse II Valorizzazione delle risorse culturali e storiche (Risorse Culturali);
Asse III Valorizzazione delle risorse umane (Risorse Umane);
Asse IV Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo (Sistemi Locali di Sviluppo);
Asse V Miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita associata (Città);
Asse VI Rafforzamento delle reti e nodi di servizio (Reti e Nodi di Servizio).
Per l’attuazione degli interventi che rientrano nei sei Assi del QCS, nel corso del 2000 sono stati approvati 14 Programmi Operativi, di cui 7 di carattere regionale (POR, uno per ciascuna delle 6 regioni dell'obiettivo 1, cui si aggiunge il Molise, l'unica regione italiana in sostegno transitorio) e 7 di carattere nazionale (PON), gestiti dalle Amministrazioni centrali, relativi ai seguenti settori: “Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico, alta formazione”; "La scuola per lo sviluppo”; “Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno”; “Sviluppo locale”; “Trasporti”; “Pesca" e "Assistenza tecnica".
Il Quadro comunitario di sostegno 2000-2006 per le regioni dell'obiettivo 1, nella versione aggiornata a seguito della revisione di metà periodo, è stato approvato con Decisione della Commissione C(2004)4689 del 30 novembre 2004.
Per quanto concerne le risorse dell’obiettivo 2, la Commissione europea ha destinato alle regioni italiane ricomprese in tale obiettivo risorse pari a 2.721 milioni di euro, cui si sono aggiunti 4.275 milioni di contributo nazionale.
Gli interventi dell’obiettivo 2 sono attuati attraverso 14 documenti unici di programmazione (DOCUP), uno per ogni regione del Centro-Nord, approvati dalla Commissione europea nel periodo settembre-dicembre 2001.
Nel complesso (tra quota comunitaria, nazionale e privata), nel periodo di programmazione 2000-2006, le risorse stanziate per gli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali sul territorio nazionale ammontano a oltre 64.587 milioni di euro (di cui 31.655 milioni di cofinanziamento nazionale).
Circa i tre quarti sono stati destinati all’obiettivo 1 (oltre il 72% del totale); al finanziamento di azioni nelle zone del centro-nord, ricadenti all’interno degli obiettivi 2 e 3, è stato destinato, rispettivamente, l’11% e il 14% del contributo totale.
Nell’insieme, i fondi comunitari rappresentano circa il 49% delle risorse complessivamente destinate agli interventi strutturali in Italia, così come le risorse di origine nazionale (entrambi pari a oltre 31 miliardi di euro sui 63 totali), mentre i privati intervengono complessivamente al finanziamento delle politiche di sviluppo strutturale in misura pari all’1,9%.
Il finanziamento dei programmi da parte della Commissione è regolato sulla base sulla base di un sistema di impegni di bilancio e di pagamenti, disciplinati dagli articoli 31 e 32 del Regolamento (CE) n. 1260/1999.
Gli impegni (per gli interventi di durata superiore ai due anni) vengono assunti annualmente, il primo quando la Commissione approva l’intervento, gli altri non oltre il 30 aprile di ogni anno.
All'atto del primo impegno, la Commissione versa all'autorità di pagamento un acconto pari al 7% della partecipazione complessiva dei Fondi all'intervento in questione. L’anticipo ha lo scopo di permettere l’avvio concreto dei programmi.
In seguito, la Commissione effettua i pagamenti intermedi per stati di avanzamento dei ciascun programma, rimborsando le spese effettive certificate dallo Stato membro. I pagamenti intermedi e i pagamenti del saldo si riferiscono, dunque, alle spese effettivamente sostenute, che devono corrispondere a pagamenti effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente.
I pagamenti intermedi sono effettuati da parte della Commissione sulla base delle spese certificate dalle autorità di pagamento.
Il totale cumulato dei pagamenti intermedi e dell’acconto può rappresentare fino ad un massimo del 95% della partecipazione dei Fondi all’intervento.
E’ previsto il disimpegno automatico da parte della Commissione delle quote di impegni per le quali non sia stata presentata alla Commissione una domanda di pagamento intermedio, secondo le suddette modalità, alla scadenza del secondo anno successivo a quello dell'impegno stesso, e la partecipazione dei Fondi all'intervento in questione viene ridotta in misura corrispondente (articolo 31, comma 2, del Regolamento (CE) n. 1260/1999).
La previsione del disimpegno automatico rappresenta una novità rispetto alla precedente disciplina dei Fondi strutturali, che mira a correlare strettamente l’assunzione dell’impegno di spesa alla effettuazione dell’intervento e, quindi, all’erogazione dei pagamenti, responsabilizzando tutti i soggetti interessati (in particolare le amministrazioni). Questi ultimi, infatti, sono tenuti, pena la perdita del finanziamento, ad effettuare entro due anni dall’impegno gli interventi per i quali l’impegno è stato assunto, in modo da poter inoltrare alla Commissione la richiesta di pagamento.
Il pagamento del saldo avviene alle seguente condizioni:
§ la presentazione entro sei mesi di una dichiarazione certificata dell’autorità di pagamento delle spese effettivamente pagate;
§ la
presentazione alla Commissione della relazione finale di esecuzione e la sua
approvazione;
§ la trasmissione da parte dello Stato membro della dichiarazione, predisposta da un soggetto funzionalmente autonomo rispetto all’autorità di gestione, che sintetizza le conclusioni dei controlli effettuati ed esprime un giudizio sulla fondatezza della domanda di pagamento del saldo, nonché sulla legalità e la regolarità delle operazioni cui si riferisce la certificazione finale delle spese. Se ritenuto necessario, gli Stati membri accludono alla dichiarazione il loro parere.
Entro nove mesi dal relativo versamento, il pagamento del saldo può essere rettificato su richiesta dello Stato membro.
Analoghe procedure sono previste per l’erogazione delle quote di cofinanziamento nazionale da parte del Fondo di rotazione delle politiche comunitarie, disciplinate dall’articolo 9 del citato D.P.R. n. 568/1988, come modificato dal D.M. Tesoro 21 ottobre 2000, con il quale si è provveduto, appunto, ad adeguare le procedure di pagamento nazionali alle modalità previste dall'art. 32 del Regolamento n. 1260/1999 per i pagamenti della programmazione 2000-2006 dei Fondi strutturali (versamento di un acconto pari al 7% della quota nazionale, pagamenti intermedi a rimborso delle spese effettivamente sostenute dai beneficiari finali e certificate dall'autorità di pagamento, erogazione del saldo, sulla base di una dichiarazione certificata delle spese effettivamente pagate).
Il Regolamento (CE) n. 1260/1999, come i precedenti regolamenti, attribuisce un ruolo rilevante alle competenti autorità degli Stati membri in rapporto sia alla valutazione dell’efficacia degli interventi strutturali ai fini del raggiungimento degli obiettivi prioritari, sia alle responsabilità connesse alla regolarità della gestione e dell’attuazione.
In particolare per quanto riguarda la valutazione, è posto a carico degli Stati membri l'obbligo di corredare i piani di sviluppo, i programmi operativi e i complementi di programmazione con elementi utili ai fini della valutazione ex ante, per assicurare che gli interventi apportino i vantaggi socio-economici a medio termine corrispondenti ai finanziamenti concessi. I documenti devono quindi contenere la descrizione della situazione attuale, i principali risultati delle azioni intraprese nel corso del periodo di programmazione precedente, la descrizione della strategia prescelta e degli obiettivi specifici, quantificati se la loro natura lo consente, e una valutazione dell'impatto atteso dalle azioni poste in essere.
Durante la fase di attuazione degli interventi viene svolta una attività di monitoraggio per consentire di valutare i primi risultati ottenuti, la loro pertinenza e il grado di conseguimento degli obiettivi. Sono, inoltre, oggetto di valutazione l’impiego dei fondi e lo svolgimento delle attività di sorveglianza. La valutazione è effettuata da un valutatore indipendente ed è presentata al Comitato di sorveglianza, per essere poi trasmessa alla Commissione entro tre anni dall’avvio dell’intervento o, al più tardi, entro il 31 dicembre 2003.
A tale data infatti, è prevista, proprio sulla base dei risultati emersi dalla valutazione intermedia, l’eventuale revisione dei quadri comunitari di sostegno, dei programmi operativi e dei documenti unici di programmazione, e l’assegnazione della riserva di efficacia e di efficienza.
La valutazione ex post è diretta ad accertare, sulla base dei risultati disponibili, l’impiego delle risorse, l’efficacia ed efficienza degli interventi, nonché l’impatto che essi hanno avuto sul contesto socio-economico dell’area.
La valutazione, eseguita da valutatori indipendenti entro tre anni dalla fine del periodo di programmazione (31 dicembre 2009), ricade nella responsabilità della Commissione in collaborazione con lo Stato membro e l’autorità di gestione.
Secondo quanto previsto dall'articolo 36 del Regolamento (CE) n. 1260/99 la sorveglianza è assicurata per mezzo di indicatori finanziari e fisici strutturati in modo da rilevare lo stato di avanzamento delle azioni, gli obiettivi da raggiungere entro una scadenza determinata, l'andamento della gestione e gli eventuali problemi connessi.
Responsabile dell’efficacia e della regolarità della gestione e dell’attuazione degli interventi è l’autorità di gestione, che può essere un autorità o un organismo pubblico o privato, a livello nazionale, regionale o locale designata dallo Stato membro o che può coincidere con lo Stato membro quando sia il medesimo ad esercitare tale funzione.
L’autorità di gestione collabora strettamente con i Comitati di sorveglianza cui compete seguire i programmi operativi o i documenti unici di programmazione e assicurare l’efficienza e la qualità dell’esecuzione degli interventi.
I Comitati sono istituiti dallo Stato membro e rientrano nella sua competenza anche dal punto di vista giurisdizionale. Sono presieduti da un rappresentante dello Stato o dall’autorità di gestione.
Oltre ai controlli effettuati dalla Commissione, vi sono quelli che fanno capo allo Stato membro, che è il garante in ultima istanza per tutte le somme erogate dalla Commissione e che dovrà quindi provvedere alla loro restituzione in caso di inadempienze o irregolarità.
Allo Stato membro compete l'adozione di tutte le misure atte a verificare la corretta attuazione delle azioni cofinanziate, a prevenire e sanzionare le irregolarità, nonché a recuperare fondi eventualmente persi a causa di abusi o negligenze.
Tenuto conto che l'attività di controllo esercitata dalla Commissione può essere svolta sino a tre anni dopo la conclusione dell'intervento, le autorità responsabili sono tenute alla conservazione della documentazione giustificativa della spesa sino a tale data.
Per una disamina dello stato di attuazione del ciclo di programmazione 2000-2006, si rinvia alla scheda Stato di attuazione.
[1]
Ministero
dell’economia e delle finanze, RGS-IGRUE, Le politiche strutturali dell’Unione
Europea - L’attuazione in Italia – Relazione annuale 2004.
[2] Si ricorda che le risorse comunitarie rappresentano solo una
quota dell’importo complessivo delle disponibilità finanziarie destinate agli
interventi rientranti nei tre obiettivi: ad esse infatti si aggiungono, sulla
base del principio di addizionalità, le risorse nazionali pubbliche (a loro
volta suddivise tra quota statale e quota regionale) e quelle dei privati.