Il Libro Verde sui partenariati pubblico-privati (PPP)[1] introduce una definizione ampia dei PPP, quali forme – in senso lato - di cooperazione fra le autorità pubbliche ed operatori economici, volte a finanziare, costruire, rinnovare o sfruttare un'infrastruttura o la fornitura di un servizio.
Le modalità giuridiche di tali partenariati sono definite dalle normative nazionali (mentre non esistono, come si vedrà più avanti, norme comunitarie). In Italia, esse vengono a coincidere con quello che comunemente è stato definito project financing e che è stato disciplinato, nel 1998, dagli artt. 37 bis e seguenti della legge n. 109 del 1994 (v. scheda Il project financing), anche se la definizione comunitaria di PPP è potenzialmente più ampia e comprensiva di quella riconoscibile nelle norme italiane sul p.f.
I PPP sono presenti – a livello europeo – in un numero crescente di settori economici: nei trasporti, nella sanità pubblica, nell'istruzione, nella sicurezza, nella gestione dei rifiuti, nella distribuzione d'acqua o di energia.
Inoltre, è opportuno ricordare che - a livello di grandi politiche comunitarie – i PPP rivestono un ruolo importante nella realizzazione dell' Iniziativa europea per la crescita[2] e delle reti transfrontaliere (RTE).
Da una quindicina di anni i PPP sono in forte espansione. Le
autorità pubbliche vi fanno sempre più ricorso dati i vincoli di bilancio cui
esse devono far fronte. Così facendo, tali autorità beneficiano del know-how del settore privato. Un altro
vantaggio: i PPP consentono di realizzare economie nella misura in cui
comprendono tutte le fasi di un progetto, dalla sua concezione fino al suo
sfruttamento. In maniera più generale, i PPP contribuiscono anche al dibattito
comunitario sui servizi
di interesse generale (SIG). Inoltre, essi si inseriscono nel quadro
dell'evoluzione del ruolo dello Stato in campo economico. Uno Stato che ormai è
divenuto più organizzatore, regolatore e controllore che operatore diretto.
I PPP presentano le seguenti caratteristiche:
Il Libro verde distingue due tipi di PPP:
Non esiste alcun quadro giuridico specifico per i PPP a
livello europeo. Il Libro verde si prefigge quindi di esaminare se il trattato
che istituisce la Comunità europea (trattato CE) e il suo diritto derivato
siano adeguati e sufficienti per far fronte alle particolari situazioni
determinate dai PPP. Questa analisi verte tanto sulla selezione del partner
privato, quanto sulla realizzazione della partnership.
Ogni atto in base al quale un'entità pubblica affida la
prestazione di un'attività economica ad un terzo va studiato alla luce delle
regole e dei principi di cui al trattato CE. In materia di libertà di
stabilimento e di libera prestazione di servizi (articoli 43-49), questi
principi comprendono segnatamente la trasparenza,
la parità di trattamento, la proporzionalità e il riconoscimento reciproco. Il trattato
CE si applica quindi anche ai partenariati pubblico-privati.
Alcune forme di PPP sono sottoposte alla legislazione
europea riguardante le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici. Si
ricorda che tale legislazione (come illustrato nella citata scheda Le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) introduce
una nuova procedura di aggiudicazione degli appalti: il dialogo competitivo. Tale
dialogo fornisce una base giuridica ad alcune forme di PPP nei casi di progetti
molto complessi per i quali un'autorità competente manifesta un bisogno
specifico e cerca quindi la soluzione tecnica ottimale presso operatori
economici.
I PPP possono essere oggetto di concessioni di lavori e di servizi. Esse si distinguono dagli appalti pubblici in quanto l'operatore economico si remunera almeno in parte sfruttando l'opera o il servizio. A livello europeo, le concessioni escono parzialmente dal campo d'applicazione delle direttive europee sugli appalti pubblici, perfino totalmente quando si tratta di concessioni di servizi.
La comunicazione interpretativa della Commissione sulle
concessioni nel diritto comunitario [Gazzetta ufficiale C 121 del 29 aprile 2000]
fa chiarezza sugli obblighi previsti per le autorità pubbliche in occasione
della scelta dei candidati alla concessione.
Infine, il Libro Verde propone una prima risposta in merito alla opportunità di introdurre una normativa comunitaria in materia di partenariati pubblico-privati.
Infatti, da varie parti è stata intravista proprio in tale
vuoto normativo una delle possibili cause dello sviluppo ancora limitato di
tali forme di finanziamento di opere e servizi di interesse pubblico.
In proposito, il Libro verde avvia una consultazione pubblica sul miglior modo di garantire lo sviluppo dei
PPP in un contesto di effettiva concorrenza e di chiarezza giuridica. Esso pone
una serie di 22 interrogativi riguardanti segnatamente i temi seguenti:
La Commissione si impegna ad analizzare e a pubblicare i
risultati dei contributi alla consultazione pubblica. Essa presenterà, se del
caso, iniziative concrete per sviluppare l'argomento. Sono possibili varie
formule, tuttavia nessuna formula viene imposta: un atto legislativo
vincolante, una comunicazione interpretativa, un miglior coordinamento delle
azioni nazionali, uno scambio di buone prassi fra Stati membri.
[1]
Libro Verde relativo ai partenariati
pubblico-privati ed al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle
concessioni [COM(2004) 327 definitivo].
[2] Vedi, Comunicazione della Commissione dell' 11 novembre 2003 - Un'iniziativa europea per la crescita - Investire nelle reti e nella conoscenza per la crescita e l'occupazione - relazione finale al Consiglio europeo [COM(2003) 690 definitivo].