Nel corso della XIV Legislatura, il project financing è stato oggetto di particolare interesse da parte del Parlamento per almeno due motivi.
Il primo motivo è da riconnettere all’introduzione di una normativa speciale per le opere strategiche e l’infrastrutturazione del paese (vedi capitolo La legge obiettivo). Nel momento in cui Governo e Parlamento hanno adottato (con la delibera CIPE n. 121 del 2001 e con i successivi DPEF) un programma considerevole (e costoso) di opere strategiche, il problema della copertura (almeno parziale) dei costi del programma attraverso finanziamenti privati ha assunto una importanza, anche politica, particolare.
Il secondo motivo è da connettere ad un dato cronologico: le norme sul p.f. sono state introdotte in Italia, per la prima volta, nel 1998 (legge 18 novembre 1998, n. 415, che ha modificato la legge n. 109 del 1994), ma – come l’esperienza di altri paesi dimostra – è solo dopo un periodo di almeno 5/7 anni che le modifiche del quadro normativo cominciano ad avere effetti sul mercato dei lavori pubblici (e quindi di spesa pubblica). Pertanto l’attenzione politica si è rivolta, proprio negli anni della XIV Legislatura, con rinnovato interesse, al nuovo istituto.
Principale testimonianza di tale interesse sono state le Relazioni presentate al Parlamento dalla Unità tecnica finanza di progetto[1], ai sensi del comma 11 dello stesso articolo che ha istituito l’UTFP: DOC CLXXV. Alla data della fine della Legislatura risultavano trasmesse al Parlamento, la relazione relativa al periodo luglio 2000 – dicembre 2001 (DOC CLXXV/1), trasmessa al Presidente il 16 aprile 2002 e la relazione relativa all’anno 2002 (DOC CLXXV/2), trasmessa alla Presidenza in data 5 maggio 2003.
Sul sito dell’UTFP (http://www.utfp.it)
è reperibile anche la Relazione
annuale al 30 aprile 2004, ma tale documento non è stato ufficialmente
trasmesso al Parlamento.
La disciplina del project financing ha lo scopo di favorire il ricorso alla particolare forma di realizzazione di lavori pubblici denominata concessione di costruzione e gestione di lavori pubblici[2], quale strumento attraverso cui convogliare capitali privati nella realizzazione di opere pubbliche.
Sul piano giuridico, l’istituto della concessione di costruzione e gestione di opere pubbliche o di pubblica utilità (e quindi la partecipazione di capitale privato alla realizzazione di opere pubbliche) non si identifica con il project financing ed infatti esisteva già prima del 1998[3]. Con il termine di project financing deve infatti intendersi non tanto un istituto giuridico, quanto una tecnica finanziaria diretta a consentire il finanziamento di un’iniziativa economica sulla base della valenza tecnico-economica del progetto anziché sulla capacità autonoma di indebitamento dei soggetti promotori dell’iniziativa stessa
Dal momento che si tratta di un concetto proprio del settore economico-finanziario, non esiste una definizione strettamente giuridica del p.f. (tale tecnica non ha un autonomo rilievo quale istituto giuridico). In proposito, l’Autorità di vigilanza per i lavori pubblici ha definito il p.f. come “risultato del collegamento funzionale fra molteplici rapporti giuridici”.
Tuttavia, sul piano normativo, la differenza di fondo tra la disciplina della concessione e quella del project financing consiste nell’iniziativa del procedimento: mentre prima dell’innovazione normativa introdotta dalla legge n. 415 era solo l’amministrazione aggiudicatrice che dava avvio alla procedura che si concludeva con il contratto di concessione di costruzione e gestione, le nuove regole sul project financing hanno attribuito al privato una funzione decisiva di individuazione e di proposta di opere pubbliche (o di pubblica utilità) realizzabili attraverso il ricorso alla concessione di costruzione e gestione. Questo ruolo di iniziativa non è tuttavia del tutto libero. Il secondo princibio-base della normativa sul project financing consiste infatti nella necessità che l’iniziativa privata si svolga nell’ambito delle scelte programmatiche effettuate dall’amministrazione aggiudicatrice. Ai sensi dell’art. 37 bis, comma 1 della legge n. 109 – infatti – il soggetto promotore può proporre la realizzazione con contratto di concessione di costruzione e gestione di opere già inserite nella programmazione triennale dell’amministrazione aggiudicatrice, o comunque in altro strumento programmatorio.
Sul piano economico, per project financing si intende un'operazione di finanziamento nella quale una specifica iniziativa economica viene valutata in primo luogo per la sua potenzialità a generare ricavi, poiché i flussi di cassa previsti dalla gestione costituiscono la fonte primaria per la restituzione del debito. La caratteristica principale di un'operazione di project financing, tale da distinguerla dalle altre forme più tipiche ed usuali di finanziamento, consiste quindi nel fatto che la decisione relativa alla possibilità di finanziare un determinato progetto è assunta tenendo conto, come elemento di valutazione quasi esclusivo, della capacità dell'operazione di autofinanziarsi, ovvero della possibilità di produrre flussi di cassa positivi in grado di compensare i flussi negativi derivanti dai prestiti ottenuti per la realizzazione del progetto medesimo.
Si tratta pertanto di uno strumento finanziario che richiede una progettazione accurata, un'analisi approfondita dei flussi di cassa, l'elaborazione di un'ipotesi di finanziamento specifica e flessibile, la predisposizione di meccanismi contrattuali funzionali ad un'efficiente collocazione dei rischi.
Più in particolare è utile considerare che la tecnica del project financing non si riferisce ad una sola possibilità di finanziamento, ma può comportare (e in genere comporta) un insieme di modalità di strutturazione del finanziamento stesso e delle relative garanzie. L’operazione di project financing si configura come un vero e proprio progetto di investimento che consenta di incanalare le risorse private verso quelle opere pubbliche che, pur essendo di pubblica utilità, siano in grado di autofinanziarsi grazie ai flussi di cassa derivanti da un'efficiente gestione delle stesse. Poiché principio fondamentale del project financing è quello dell'autofinanziamento dell'opera, il ricorso a tale strumento, data la complessità delle operazioni richieste, è in genere conveniente a partire da una certa dimensione finanziaria.
Sul piano tecnico finanziario, elementi essenziali da considerare in un’operazione di project financing sono:
1. la regolamentazione e la varietà dei finanziamenti,
2. la molteplicità dei rischi, che possono essere suddivisi secondo due profili:
§ quello commerciale o strutturale, relativo sia al rischio connesso allo specifico progetto, sia a quello derivante dal contesto economico generale in cui si realizza il progetto;
§ quello temporale, che considera il rischio nelle diverse fasi (progettazione, costruzione, e operatività) del progetto stesso.
Conseguentemente, l'applicazione della tecnica di project financing si attua tra le parti mediante complessi accordi contrattuali che devono considerare e regolamentare:
§ l'identificazione dei rischi connessi alla realizzazione, alla gestione ed al finanziamento del progetto;
§ l'allocazione e la ripartizione dei rischi stessi presso soggetti in grado di assumerli e gestirli;
§ la determinazione delle risorse finanziarie necessarie alla realizzazione del progetto;
§ la definizione dei ruoli e degli impegni dei soggetti partecipanti.
Diversi sono i soggetti coinvolti in un'operazione di project financing:
- i promotori: uno o più soggetti qualificati per lo sviluppo di una particolare iniziativa economica che, in genere, apportano o garantiscono il capitale di rischio;
- i realizzatori: società di ingegneria, progettazione, costruzione e fornitura incaricate della realizzazione dell'iniziativa e che non necessariamente si identificano con i promotori;
- i consulenti finanziari: coloro che analizzano le condizioni di fattibilità del finanziamento di un'iniziativa e dei relativi rischi e che predispongono un dettagliato piano finanziario per lo sviluppo del progetto;
- le controparti commerciali: tutti i soggetti con un potenziale interesse nell'iniziativa (ad esempio: i fornitori e gli acquirenti/utilizzatori dei prodotti/servizi);
- i finanziatori: gli enti che intervengono, a vario titolo, nel finanziamento di un'iniziativa nella forma di debito a breve, medio e lungo termine, assumendo quote di rischio;
- i consulenti legali: coloro che predispongono la stesura degli accordi contrattuali di perfezionamento delle obbligazioni relative all'iniziativa di project financing.
Presentazione
delle proposte (art. 37 bis)
Ogni proposta è presentata dal promotore alla amministrazione aggiudicatrice. La proposta deve riguardare – come si è detto - opere già inserite nella programmazione triennale - o in altri strumenti di programmazione già approvati dall’amministrazione aggiudicatrice - e deve contenere una complessa documentazione:
a) studio di inquadramento territoriale e ambientale
b) studio di fattibilità
c) progetto preliminare
d) bozza di convenzione
e) piano economico finanziario asseverato da un istituto di credito
f) specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione
g) elementi richiesti per la concessione mediante licitazione privata[4]
h) garanzie offerte dal promotore all’amministrazione aggiudicatrice
i) indicazione dell’importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta
§
Valutazione
delle proposte (art. 37 ter)
Le amministrazioni aggiudicatrici valutano le diverse proposte, secondo criteri che sono definiti dallo stesso articolo 37 ter (profilo costruttivo, urbanistico e ambientale, qualità progettuale, funzionalità e fruibilità, accessibilità, rendimento, costi di gestione e manutenzione, durata della concessione, ecc.) anche attraverso una comparazione e sentendo i promotori che ne facciano richiesta.
§
Individuazione
delle proposte “di pubblico interesse” (art. 37 ter)
Le amministrazioni procedono poi ad una selezione indicando – fra le proposte presentate – quelle che ritengono di pubblico interesse.
§
Indizione
della gara per la selezione delle migliori offerte (art. 37 quater, comma 1,
lettera a))
Se l’amministrazione ha individuato – fra le proposte presentate – qualcuna che sia giudicata “di pubblico interesse, indice una gara ponendo a base di gara il progetto preliminare presentato dal promotore, eventualmente con modifiche apportate dall’amministrazione stessa. La gara ha lo scopo di selezionare le migliori offerte.
§
Procedura
negoziata e aggiudicazione della concessione (art. 37 quater, comma 1, lettera
b))
L’amministrazione aggiudica la concessione mediante procedura negoziata a cui parteciperanno il promotore e gli autori delle migliori offerte presentate nella gara.
Nello schema sopra delineato, il promotore partecipa alla procedura negoziata in condizione di parità con gli altri soggetti selezionati dalla gara. La legge specifica che la sua proposta è vincolante per il promotore stesso (art. 37 quater, comma 2). La legge prevede inoltre (art. 37 quater, comma 4) che se il promotore non risulterà aggiudicatario, l’amministrazione è tenuta al pagamento delle spese sostenute per la predisposizione della proposta (come già documentate in sede di presentazione della proposta stessa.
Per tutta una prima fase attuativa, il nuovo istituto non sembra avere risposto pienamente alle aspettative[5].
I principali problemi emersi derivavano principalmente da due ordini di cause:
- i limiti propri della disciplina della concessione;
- l’eccessiva rigidità prevista per la procedura di project financing.
Il contratto di concessione e gestione di lavori pubblici
(che – come si è detto – è quello che disciplina i rapporti fra amministrazione
aggiudicatrice e soggeto prescelto dopo una procedura di project financing) aveva una serie di limitazioni, previste dalla
“legge Merloni”, tali da restringerne il campo di applicazione ad un numero
limitato di opere, caratterizzate da una alta
redditività. Prima dell’approvazione della legge n. 166 del 2002 – infatti
– la durata della concessione in gestione non poteva mai eccedere i 30 anni.
Inoltre il prezzo (integrativo del semplice diritto di gestione) poteva essere
previsto solo nella ipotesi di prezzi o tariffe amministrati[6]. Infine, tale prezzo (dopo
la riforma del 2002) potrà anche eccedere il limite originario del 50% del
costo complessivo dell’opera. La legge n. 166, con modifiche sostanziali alla
disciplina della concessione, ha mirato – invece - a favorire la partecipazione
di capitali privati anche nell’ipotesi di opere che – per loro stessa natura –
non possono raggiungere livelli di redditività molto alti (ad esempio, opere
che hanno costi di realizzazione tali da non poter essere ammortizzati in un
arco temporale di trenta anni). Ne consegue che anche il campo di applicazione
del project financing ne è risultato
esteso.
Altre modifiche normative sono state introdotte nel 2002 in
merito alle “società di progetto”,
di cui al comma 37 quinquies della
legge quadro[7].
In particolare, con l’aggiunta del comma 1 ter,
vengono introdotte disposizioni finalizzate ad evitare che il subentro
della società di progetto ed eventuali modifiche al capitale sociale della
stessa possano ridurre le garanzie a favore dell’amministrazione concedente.
Specifiche modifiche sono state recate alle disposizioni relative all’iter delle operazioni di project financing (artt. 37-bis – 37-quater della “legge quadro”) allo scopo di snellire e semplificare la procedura: raddoppio delle scadenze entro le quali il promotore può presentare proposte all’amministrazione.
In questo quadro rientrano anche le modifiche volte ad
assegnare un ruolo più incisivo e
propulsivo dei soggetti privati nella fase della programmazione dei lavori
da parte delle amministrazioni pubbliche (art. 37 bis).
Infine, la principale modifica
specifica alla disciplina sul p.f. è consistita nel riconoscimento del diritto di prelazione a favore del
promotore (art. 37-ter): al
promotore, a seguito della riforma del 2002, viene infatti offerta la
possibilità di adeguare la propria offerta a quella giudicata dall’amministrazione
più conveniente in sede di procedura negoziata (ex art. 37 quater), e in questo caso sarà il promotore stesso ad aggiudicarsi
la concessione. Sempre al fine di rafforzare la figura del promotore e
incentivarne le attività di proposta, è stato previsto l’obbligo di rimborso delle spese sostenute e
documentate da parte dei primi due soggetti che abbiano partecipato alla
procedura di appalto-concorso (art. 37 quater,
comma 5). Tale norma trova la sua ratio
nell’entità delle spese che solitamente richiede la partecipazione ad una
procedura di appalto-concorso.
La più recente Relazione dell’UTFP è stata – come si è sopra ricordato - pubblicata sul sito web dell’unità tecnica, ma non trasmessa al Parlamento.
Fra gli elementi di maggiore interesse della Relazione si ricorda in primo luogo la parte relativa agli assetti organizzativi dell’UTFP, nella quale si segnala come ad un accrescimento delle attribuzioni affidate dalle legge alla Unità e ad una previsione di aumento del suo organico (vedi l’art. 2, comma 4, lettera c), del decreto legislativo n. 190 del 2002 e il DM 23 maggio 2003, n. 162), non abbia invece corrisposto un effettivo potenziamento di una struttura che rimane invece sotto l’organico originariamente previsto. Di interesse, a questo fine, anche il Capitolo 5, dedicato alla Evoluzione dell’Osservatorio sulla finanza di progetto, nonché gli ultimi due capitoli (6 e 7) dedicati ad un bilancio dei primi quattro anni di attività dell’Unità tecnica (maggio 2000-aprile 2004) e alle prospettive future.
Un secondo elemento di interesse della Relazione è rappresentato dalle informazioni relative ad opere comprese nel programma delle infrastrutture strategiche ai sensi della legge n. 443 del 2001 (Capitolo 3. L’attività relativa ai progetti compresi nel Primo programma delle opere strategiche).
Si ricorda – infatti - che, per le infrastrutture
strategiche, la Delibera CIPE n. 121 del 2001, all’art. 4, comma 1, aveva
assegnato proprio all’UTFP il compito di effettuare studi-pilota su alcuni progetti selezionati dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti. L’UTFP ha quindi effettuato i previsti
studi-pilota su 9 progetti, al fine particolare di individuare settori nei
quali potesse risultare praticabile una ipotesi di apporto di capitali privati.
Le opere su cui vengono presentati – nella Relazione – dati e conclusioni (in
forma di schede-opera) sono: la linea ferroviaria Torino-Lione, i Centri
intermodali ferroviari, la Tangenziale esterna di Milano, l’Autostrada
Salerno-Reggio Calabria, il Quadrilatero Umbria-Marche, il Sistema di
collegamento trasversale Nord-Sud (Basilicata), il Completamento degli allacci
plurimodali di Gioia Tauro, il Corridoio trasversale A1-A14 (S.
Vittore-Termoli) e gli Schemi idrici del Mezzogiorno.
Infine, è opportuno ricordare, in questo contesto, che
- in data 30 aprile 2004 – è stato
presentato alla Commissione delle Comunità Europee il Libro
verde relativo ai partenariati pubblico-privati ed al diritto comunitario degli
appalti pubblici e delle concessioni (v. scheda Libro verde sui partenariati pubblico-privati) che – pur non recando (ancora) una disciplina
giuridica di tali forme di partecipazione di capitali privati ad opere
pubbliche – inquadra tuttavia le iniziative di project financing all’interno del diritto comunitario (sia dei
trattati sia derivato) ed apre una consultazione pubblica finalizzata ad
orientare ulteriori iniziative comunitarie, non escluse quelle di carattere
normativo.
[1] Istituita, nell’ambito del CIPE, dall’art. 7
della legge 17 maggio 1999, n.144, con il compito di: promuovere, all’interno
delle pubbliche amministrazioni, l’utilizzo di tecniche di finanziamento di
infrastrutture con ricorso a capitali privati.
[2] Art. 19 della legge n. 109 del 1994.
[3] Dal 1929.
[4] Questi
elementi sono:
§
il prezzo
per il riequilibrio economico finanziario previsto dall’art. 19, comma 2 nel
caso in cui la gestione dell’opera sia sottoposta a prezzi amministrati (prezzo
che comunque non può superare il 50% dell’importo totale dei lavori)
§
il valore
tecnico ed estetico dell’opera progettata
§
il tempo
di esecuzione dei lavori
§
il
rendimento
§
la durata
della concessione
§
le
modalità di gestione, il livello e i criteri di aggiornamento delle tariffe da
praticare all’utenza
§
ulteriori
elementi da individuare in base al tipo di lavoro da realizzare
[5] Tuttavia, anche l’esperienza di altri Paesi
ha visto un primo periodo di non pieno decollo, dovuto sia ai tempi di
adeguamento e assestamento normativo, sia – soprattutto - agli adattamenti
necessari sul piano del funzionamento del mercato finanziario.
[6] Il testo del comma 2 dell’articolo 19 della
legge n. 109 del 1994 – come riformato dalla legge n. 166 del 2002 - ha esteso
tale possibilità, introducendo la formula “qualora necessario”.
[7] Le società di progetto sono quei soggetti (società per azioni o srl) che possono essere costituiti, dopo l’aggiudicazione, dal soggetto aggiudicatario, per subentrare all’aggiudicatario nel rapporto di concessione.