Nel corso della XIV Legislatura l’ANAS è stata oggetto di una serie di successivi interventi normativi finalizzati alla trasformazione dell’azienda (che prima del 2002 aveva la natura giuridica di ente pubblico economico) in società per azioni.
La privatizzazione è stata preceduta da alcuni eventi che si
ricordano rapidamente:
§
approvazione
del nuovo statuto dell’Ente (DPR 21 settembre 2001, n. 389);
§
commissariamento
dell’ANAS e nomina del commissario straordinario nella persona dell’ing.
Vincenzo Pozzi (DPCM 14 novembre 2001). Il commissariamento fa seguito alle
dimissioni (27 settembre 2001) del presidente, dott. Giuseppe d'Angiolino
seguite dalle dimissioni di quattro membri del consiglio di amministrazione.
Tali interventi - sorretti dalla tesi di fondo che le esigenze di una gestione di mercato di attività pubbliche siano meglio soddisfatte dalla disciplina di diritto privato – sono stati mirati al raggiungimento di diversi scopi.
Secondo la relazione illustrativa al disegno di legge di conversione del primo di tali interventi normativi (il decreto legge n. 138 del 2002), la trasformazione in Spa è finalizzata sostanzialmente a:
§ migliorare i livelli di efficienza e competitività dell’azienda[1];
§ garantire un maggior coordinamento con il Governo nella realizzazione dei propri obiettivi.
Si ricorda, in proposito, che l'ANAS è la prima stazione appaltante del Paese e – pur dopo il trasferimento di circa due terzi della rete stradale nazionale alle regioni, in attuazione delle “leggi Bassanini” - controlla e gestisce oltre 26 mila chilometri tra strade e autostrade, di cui oltre il 70% sono da considerare di rilevanza sopranazionale (vedi capitolo Viabilità stradale e autostradale).
Alle suddette motivazioni occorre aggiungerne un’altra, connessa alle modalità di calcolo del debito pubblico ai fini del rispetto dei parametri di Maastricht. In particolare, con la trasformazione in società per azioni si è avviato un processo (che però non è finora pervenuto ad un risultato concreto)[2] volto alla esclusione dei mezzi finanziari messi a disposizione da parte dell’Anas dal computo dei finanziamenti pubblici, propriamente detti.
Tuttavia, nella audizione del Ministro dell’economia, Siniscalco, presso l’VIII Commissione della Camera dell’8 giugno 2005, si chiarisce che la trasformazione in Spa non è nata da motivazioni meramente contabili o statistiche ma piuttosto sostanziali, “di carattere organizzativo, di governance e di efficienza della struttura”. Nella stessa audizione, il Ministro ammetteva che la trasformazione di un ente pubblico in società per azioni “è normalmente difficile e particolarmente lo è nel caso di un soggetto, come l'ANAS, che non ha un fatturato proprio o che, comunque, lo ha molto basso”.
Le disposizioni che hanno provveduto alla trasformazione in Spa sono rinvenibili, in primo luogo, all’articolo 7 del decreto legge 8 luglio 2002, n. 138 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 178 del 2002).
In sintesi, all'ANAS Spa sono attribuiti, a titolo di concessione, i compiti fino ad ora attribuiti alla stessa ANAS in via diretta (e già elencati all’art. 2, lettere a)-g) e alla lettera l) del decreto legislativo n. 143 del 1994).
Si ricordano i principali fra tali compiti: gestione delle strade e autostrade di proprietà dello Stato; manutenzione ordinaria e straordinaria delle stesse; interventi di adeguamento della rete e della relativa segnaletica; costruzione di nuove strade e autostrade, sia direttamente che in concessione; vigilanza sull'esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e controllo sulla gestione delle autostrade il cui esercizio sia stato dato in concessione; approvazione dei progetti dei lavori oggetto di concessione.
La disciplina della concessione è stabilita in una convenzione di concessione, il cui schema è approvato con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, per quanto attiene agli aspetti finanziari.
Si segnala che la legge dispone che la convenzione di concessione debba comprendere anche:
§
le modalità di esercizio da parte del concedente
(Ministero delle infrastrutture) dei poteri di vigilanza e di indirizzo
sull'attività del concessionario (ANAS);
§
le modalità, ivi compreso il ricorso ai
contratti di concessione a terzi da parte di ANAS Spa, per gestione,
manutenzione, miglioramento ed adeguamento delle strade ed autostrade statali e
per la costruzione di nuove strade ed autostrade statali;
§
le modalità per l'erogazione delle risorse
finanziarie occorrenti per l'espletamento dei compiti affidati in concessione;
§
la durata della concessione che, comunque, non è
superiore a trenta anni.
Si è previsto, poi, che con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze fosse approvato lo schema dello statuto di ANAS S.p.a., effettivamente approvato il 27 luglio 2004.
Le disposizioni prevedono anche che le azioni della Spa siano inalienabili e attribuite al Ministro dell'economia e delle finanze, il quale esercita i diritti dell'azionista d'intesa con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, secondo le direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri e che il presidente della società e gli altri componenti degli organi sociali siano designati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ad eccezione del presidente del collegio sindacale, il quale è designato dal Ministro dell'economia e delle finanze.
Infine, altre disposizioni minori recate dall’articolo 7 del
decreto legge disciplinavano il rapporto di lavoro del personale alle
dipendenze dell’Ente, il regime transitorio, i controlli della Corte dei conti.
Si ricorda, inoltre,
che - quasi contemporaneamente al varo del decreto legge n. 138 - il Parlamento
approvava in via definitiva il provvedimento noto come “collegato infrastrutture
e trasporti” (legge 1 agosto 2002, n.
166) che, all’articolo 16, commi 3,
4 e 5 ha introdotto una disciplina relativa alla gestione dei residui passivi dell’ANAS, volta a prevenirne
l’accumulo. Tali disposizioni prevedono la ricognizione periodica dei residui
passivi dell’Ente e la integrazione nel fondo di riserva dell’Ente di quelli
non utilizzabili entro il periodo di tempo di validità del piano o programma
nel quale erano originariamente inseriti o relativi ad “opere non più
realizzabili” (individuate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, previo accertamento di sopravvenute, oggettive circostanze
ostative).
La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 novembre 2002 ha fissato poi le tempistiche degli adempimenti per la trasformazione (entro il 31 dicembre 2002) e le modalità di esercizio e di controllo dell'attività dell'ANAS S.p.a. da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e quindi della competente Direzione Generale Strade e Autostrade.
Il 19 dicembre 2002 l'ANAS ha concluso il processo di trasformazione in Spa: l'assemblea degli azionisti ha approvato il nuovo statuto sociale e nominato il consiglio di amministrazione e il collegio sindacale. A partire dal 1° gennaio 2003 l’ANAS è quindi diventata operativa come società per azioni.
La Convenzione di concessione all'ANAS S.p.a. è stata stipulata in data 19 dicembre 2002 subito dopo l'assemblea costitutiva ed approvata con Decreto interministeriale 31 dicembre 2002 n. 1030.
Con l'approvazione e la successiva registrazione del decreto
interministeriale di concessione, si è completato entro l'anno 2002 il processo
istituzionale di trasformazione in S.p.a.
Tuttavia il processo di adeguamento normativo non è finito in quella data. Successivamente all’art. 7 del decreto legge n. 138 sono infatti intervenuti:
§
l’art. 76
della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(finanziaria per l’anno 2003), con cui è stata – fra l’altro[3] - completata la trasformazione dell’ANAS in società
per azioni, con la finalità di incrementare il patrimonio della società e di
permettere alla società medesima di concorrere al finanziamento diretto dei
propri investimenti. Le disposizioni introdotte hanno previsto che, con decreto
del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, venisse trasferita
allo stato patrimoniale della società la rete autostradale e stradale nazionale
(questa innovazione normativa è stata operata introducendo un comma 1 bis
dopo il comma 1 dell’art. 7 del decreto legge n. 138), senza modificare il
regime giuridico dei beni demaniali trasferiti[4]. Tale trasferimento – per
espressa previsione legislativa - non modificava il regime giuridico dei beni
demaniali trasferiti ai sensi degli articoli 823 e 829, primo comma, del codice
civile (inalienabilità dei beni). Si vedrà in seguito che il comma 1 bis è
stato successivamente (decreto legge n. 203 del 2005) abrogato. Con lo stesso
articolo 76 è stato disposto il conferimento ad ANAS Spa da parte del Ministro
dell’economia e delle finanze, in conto aumento del capitale sociale, in tutto
o in parte, dell’ammontare dei residui
passivi ad essa dovuti ed in essere al 31 dicembre 2002. Inoltre è stata
data la possibilità all’ANAS di costituire, a valere sul proprio netto
patrimoniale, un fondo speciale per
la copertura degli oneri di ammortamento e manutenzione della rete stradale e
autostradale nazionale ed alla ristrutturazione societaria. L’importo di tale
fondo è stato fissato nella somma del valore netto della rete stradale e
autostradale di interesse nazionale e del valore dei residui passivi
trasferiti. Sempre con l’art. 76 è stato precisato che per “concessione” debba
intendersi quella indicata dall’articolo 14 del decreto legge 11 luglio 1992,
n. 333, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992, n. 359.
Si ricorda che l’articolo
14 del decreto legge n. 333/1992, nel trasformare in società per azioni
taluni enti pubblici, è intervenuto anche sul regime delle rispettive attività
pubblicistiche, disponendo che tutte le attività ad essi attribuite o riservate
per legge o con atti amministrativi restano ai medesimi attribuite a titolo di concessione. La citata normativa ha
avuto lo scopo specifico di consentire agli enti pubblici trasformati in
società per azioni di continuare ad esercitare le attività svolte e i diritti
già attribuiti, rendendo così - per questo limitato aspetto - irrilevante la
trasformazione per legge in società per azioni e mantenendo, in altre parole,
il regime organizzativo ad essa preesistente. A tale fine, attività e diritti
già esercitati in via di esclusiva dagli enti trasformati vengono, grazie allo
strumento della concessione, idealmente rilevati dallo Stato il quale, una
volta divenutone titolare, ne attribuisce contestualmente l'esercizio alle
società risultanti dalla trasformazione. Il rapporto di concessione, dunque,
sorge per legge prima che vi sia uno specifico atto amministrativo che lo
regoli e prevede che le concessioni vengano disciplinate dalle amministrazioni
competenti in conformità alle disposizioni vigenti. Ai sensi dell’articolo 14,
infine, ove la materia non sia regolata da leggi preesistenti, la disciplina
sarà stabilita dall'atto di concessione in conformità ai principi generali
vigenti in materia. Le concessioni stesse avranno la durata massima prevista
dalle norme vigenti, comunque non inferiore a venti anni. E’ prevista la
facoltà delle amministrazioni competenti di modificarle o integrarle.
§ l’art. 6 ter del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203 (convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248) ha segnato un punto di svolta nel processo che si era avviato a partire dal luglio 2002. Tale processo, infatti, aveva avuto (come si è visto) una tappa fondamentale nel varo della disposizione che trasferiva il patrimonio stradale e autostradale alla proprietà dell’ANAS (comma 1 bis dell’articolo 7, aggiunto dall’art. 76 della legge n. 289 del 2002). Con il decreto legge n. 203, invece, il comma 1 bis veniva abrogato e pertanto il trasferimento della proprietà definitivamente accantonato. Inoltre sono state inserite disposizioni secondo le quali l'ANAS S.p.a. ha la possibilità di subconcedere ad una o più società da essa costituite i compiti ad essa affidati di cui all'articolo 2, comma 1, lettere a), b) e c), del decreto legislativo 26 febbraio 1994 n. 143, relativamente a talune tratte stradali o autostradali assoggettate o assoggettabili a pedaggio reale o figurativo. La società subconcessionarie, cui saranno trasferite le pertinenti organizzazioni aziendali, saranno tenute nei confronti dell'ANAS Spa agli stessi obblighi e condizioni assunti dall'ANAS S.p.a. nei confronti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per i medesimi compiti, restando l'ANAS S.p.a. comunque responsabile dei loro adempimento nei confronti del Ministero concedente.
Con le disposizioni
recate dall’articolo 6 ter, quindi,
si prevede la possibilità per ANAS di subconcedere la gestione tratte stradali
o autostradali a società da essa costituite. Il sistema del pedaggio ombra (o
“figurativo”) – che, a livello europeo, trova una certa diffusione in Spagna e
soprattutto in Gran Bretagna – è basato su pagamenti ai concessionari
effettuati dallo Stato (e non dagli utenti), sulla base dell’intensità d’uso
dell’infrastruttura.
L’Anas, in base alle disposizioni in commento, può essere socio di maggioranza o anche socio minoritario delle società subconcessionarie e può anche cedere la sua quota di azioni. Tale cessione comporta ai sensi del comma 5, una decurtazione dalle somme trasferite all’Anas con il bilancio dello Stato corrispondente alla somma versata all’Anas per la cessione.
Le subconcessioni dovrebbero, pertanto,
garantire all’ANAS S.p.a. un corrispettivo e dovranno consentire – nelle
finalità della norma – di proseguire il processo di privatizzazione della
Società e la sua fuoriuscita dal perimetro della pubblica amministrazione
secondo la classificazione adottata dalle regole contabili europee (copertura
di almeno il 50 per cento dei costi di produzione dalla vendita di beni e
servizi sul mercato).
Si ricorda che ,
il Senato aveva introdotto, in sede di conversione del decreto-legge n. 163 del
2005 una norma analoga. Tale decreto-legge era poi decaduto.
§ l’art. 4, comma 117 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (finanziaria per l’anno 2004). Queste norme, integrando gli articoli 7 del decreto legge n. 138 del 2002 e 17 del decreto legislativo n. 46 del 1999, hanno introdotto specifiche prescrizioni relative alla riscossione, anche coattiva, delle entrate dell’ANAS e delle società per azioni interamente partecipate dallo Stato. La disposizione, che concerne essenzialmente i canoni pagati per gli accessi aperti sulle strade di proprietà dell’ANAS, è da riconnettersi alla trasformazione dell’ANAS stessa in società per azioni.
§ l’art. 1, comma 299, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (finanziaria per l’anno 2005) ha previsto una riduzione di 40 milioni di euro per il 2005, 50 milioni di euro per il 2006 e 40 milioni di euro per il 2007 dei trasferimenti correnti all’ANAS (la decurtazione è da collegare alle disposizioni introdotte dall’articolo 6 ter del decreto legge n. 203).
§ l’art. 1, comma 452 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per l’anno 2006), che ha esteso l’ambito di applicabilità delle nuove norme sulla subconcessione da parte dell’Anas S.p.a., comprendendovi non solo le strate o autostrade assoggettabili a pedaggio, ma anche quelle che possono essere assoggettate a “corrispettivi di servizio”. La norma sembra doversi intendere nel senso che oggetto della subconcessione può anche essere una strada (o una tratta) non assoggettata a pedaggio (né reale, né figurativo), ma nella quale la società subconcessionaria – dietro corrispettivo - svolga dei servizi (ad esempio di manutenzione).
Infine si segnala
che, con decreto del Ministro delle infrastrutture, di concerto con il Ministro
dell’economia del 15 giugno 2005 è stato approvato il Contratto di programma 2003-2005, sottoscritto da ANAS Spa e dal
Ministro delle infrastrutture (Delibera CIPE 27 maggio 2005, n. 72/2005, pubblicata in GU 19 ottobre 2005). Si
ricorda, in proposito, che l’articolo 5 della Convenzione di concessione fra
Ministero delle infrastrutture ed ANAS prevede – in analogia a quanto avviene
per le Ferrovie e per gli altri enti privatizzati - che il Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, d'intesa con il Ministero dell'Economia e delle
Finanze, esclusivamente per quanto attiene agli aspetti finanziari, “stipulino
con il concessionario un Contratto di programma di durata non inferiore a tre
anni, predisposto sulla base delle previsioni dei piani pluriennali di
viabilità, che individua gli obiettivi perseguibili per la gestione, la
manutenzione, il miglioramento e l’incremento della rete stradale ed
autostradale di interesse nazionale”.
[1] Si ricorda che un problema rilevante – segnalato anche nelle periodiche relazioni della Corte dei conti al Parlamento – era rappresentato dall’accumulo di “residui attivi” (fondi stanziati in bilancio e non effettivamente spesi entro la fine dell’anno) accumulati fino a raggiungere, nel 2002, la quota di 11 miliardi di euro (superiore al doppio dell’intero bilancio dell’Ente).
[2] Si ricorda che, secondo le regole contabili europee, una società di proprietà pubblica non rientra in tale settore se è possibile dimostrare che almeno il 50 per cento dei costi di produzione sono coperti della vendita di beni e servizi sul mercato.
[3]
Si ricorda che con lo stesso articolo 76 (comma 2) sono stati disposti
stanziamenti per il completamento di interventi di adeguamento infrastrutturale
previsti dall’articolo 19, comma 1, lettera
i), della legge 1º agosto 2002, n. 166 (infrastrutture viarie nell'area
industriale denominata “bacino del salotto”).
[4] La pubblicazione di tale decreto nella Gazzetta Ufficiale produce, in favore dell’ANAS S.p.A., gli effetti indicati dall’articolo 2644 del codice civile (disciplina degli effetti dell’avvenuta trascrizione di atti, cioè pubblicità dell’avvenuto trasferimento dei diritti relativi a beni), nonché gli effetti sostitutivi dell’iscrizione dei beni in catasto. Gli uffici competenti hanno la facoltà, se necessario, di procedere alle conseguenti attività di trascrizione, intavolazione e voltura dei beni costituenti la rete.