Al fine di garantire il completamento delle infrastrutture olimpiche per le scadenze stabilite, è stata introdotta, successivamente all’approvazione della legge n. 48 del 2003 (vedi la scheda Torino 2006 - La legge n. 48 del 2003), anche una serie di norme contenute all’interno di alcuni decreti legge adottati per far fronte ad emergenze riscontrate in altri settori.
Ravvisata la necessità di garantire l’ultimazione delle opere funzionali allo svolgimento delle gare olimpiche, è stata in primo luogo introdotta una procedura abbreviata per l’approvazione delle varianti intervenute nel corso della realizzazione dei lavori di completamento delle opere stesse (art. 5-bis del decreto legge n. 136 del 2004[1]).
Tale nuova procedura (art. 9-bis della legge n. 240) ha
disposto che le varianti intervenute
per i motivi previsti dall’art. 25 della legge 11 febbraio 1994, n. 109,
contenute in apposita perizia suppletiva e di variante, potessero essere autorizzate dalla stazione appaltante[2] trascorsi trenta giorni dalla presentazione della richiesta - da
parte della stessa - delle autorizzazioni e dei pareri obbligatori agli enti e
agli uffici coinvolti, in mancanza di una comunicazione formale di motivato
dissenso da parte di questi ultimi, ma a
condizione che fosse assicurata la
copertura economica della eventuale maggiore spesa nel quadro economico
dell’intervento (si fa riferimento ad una eventuale maggiore spesa in quanto si
potrebbero avere anche varianti in diminuzione migliorative).
Gli enti e gli uffici cui sono stati richiesti autorizzazioni e pareri, potevano comunque domandare una sola volta, entro dieci giorni dalla presentazione della richiesta da parte della stazione appaltante, eventuali integrazioni alla documentazione loro presentata.
Pertanto, la finalità e l’effetto della norma sono stati fondamentalmente quello di introdurre il silenzio-assenso laddove la normativa vigente non prevedeva alcun termine per l’espressione di pareri ed autorizzazioni.
Si segnala, inoltre, che la normativa ordinaria di riferimento, su questo specifico punto, non è l’art. 25 della legge n. 109 del 1994[3], che disciplina la tipologia di varianti, bensì il regolamento di attuazione, DPR n. 554 del 1999 (art. 134), cui si affiancano alcune determinazioni interpretative dell’Autorità di vigilanza dei lavori pubblici, tra cui si segnala la n. 1 dell'11 gennaio 2001[4] e il DM 19 aprile 2000, n. 145 (Capitolato generale d’appalto)[5].
L’art. 134 del DPR n. 554 del 1999 e l’art. 10 del Capitolato generale, dispongono che tutte le variazioni al progetto appaltato che non rientrino nelle ipotesi tassativamente elencate all’art. 25 della legge n. 109 sono da considerarsi illegittime. In particolare, nessuna modificazione ai lavori appaltati può essere attuata ad iniziativa esclusiva dell'appaltatore, se non è disposta dal direttore dei lavori e preventivamente approvata dalla stazione appaltante, la violazione di tale divieto comporta l'obbligo per l'appaltatore di demolire a sue spese le opere eseguite in difformità, senza poter vantare diritti per compensi, rimborsi o indennizzi per i lavori effettuati.
Quanto alla procedura di approvazione delle varianti, il comma 3 del citato art. 134 dispone che il direttore dei lavori, verificata la necessità e l'ammissibilità della variante e sentiti preliminarmente il responsabile del procedimento ed il progettista, promuove la redazione della relativa perizia suppletiva e di variante, precisandone in particolare le motivazioni in una apposita relazione, da inoltrare alla stazione appaltante. Tale relazione dovrà essere predisposta dal responsabile del procedimento e dovrà contenere le motivazioni della variante, le cause, le condizioni e i presupposti della stessa, con riferimento specifico alla casistica prevista dall'art. 25 della legge n. 109.
Successivamente si dovranno acquisire i pareri e le autorizzazioni necessarie – per i quali l’art. 134 del regolamento non indica precisi limiti temporali[6]. Una volta acquisiti tali pareri e autorizzazioni, si potrà quindi procedere all'approvazione della perizia suppletiva e di variante.
Quindi, la nuova procedura, nel rispetto di quella ordinaria di cui all’art. 134 del DPR n. 554 del 1999 per l’autorizzazione di variante che richiede una perizia suppletiva e di variante e l’autorizzazione da parte della stazione appaltante, ha provveduto ad accelerarla nel caso di varianti relative “esclusivamente agli interventi per i giochi olimpici invernali di Torino del 2006”[7].
Accanto a tale abbreviazione procedurale, come si è accennato, è stata comunque inserita la norma di garanzia con la finalità di tutelare il completamento integrale dell’opera, che non poteva essere pregiudicato dall’approvazione della variante stessa, prevedendo che il completamento integrale venisse comunque assicurato a valere sulle risorse disponibili, e non su ulteriori risorse necessarie a causa dell’approvazione della variante stessa.
Oltre alle opere connesse ed alle opere olimpiche propriamente dette (vedi la scheda Torino 2006 - La legge n. 48 del 2003), l’art. 21 della legge n. 166 del 2002 (cd. collegato infrastrutture) ha introdotto un’altra tipologia di opere, le opere di accompagnamento, da approvare con apposita procedura.
Tali opere che hanno compreso infrastrutture, sportive e
turistiche localizzate sul territorio della Regione Piemonte, sono state individuate con apposito Programma deliberato dalla giunta
regionale.
Le opere di accompagnamento hanno riguardato la costruzione di nuovi impianti di risalita e collegamenti sciabili, bacini d'accumulo e impianti di innevamento artificiale, sistemazione e adeguamento di piste da sci anche omologate per gare, strutture per il fondo, centri di assistenza per atleti e attrezzature, parcheggi e infrastrutture di supporto. In generale, tali opere hanno puntato allo sviluppo delle aree turistiche montane in generale, alla valorizzazione del sistema dei parchi e delle aree protette, alla promozione del turismo ecologico, a basso impatto ambientale e dei percorsi cicloturistici.
In merito alla procedura per la loro individuazione, si ricorda che la Giunta regionale del Piemonte, con la delibera del 13 gennaio 2003, n. 36-8210[8] ha provveduto ad approvare il “Documento di indirizzo programmatico e procedurale per la definizione e l’approvazione del Programma regionale delle Infrastrutture turistiche e sportive Piemonte 2006”[9], finalizzato alla realizzazione di circa 132 interventi a sostegno dello sviluppo turistico e sportivo in territori non direttamente coinvolti nello svolgimento dei giochi olimpici, con l’obiettivo di colmare il divario di infrastrutture e di servizi turistici che, a seguito dei giochi, caratterizzerebbe queste aree rispetto a quelle olimpiche.
Tale documento ha stabilito, altresì, che la formazione del Programma regionale previsto dall’art. 21 della legge n. 166, avvenga attraverso la predisposizione di Piani degli interventi su base provinciale – ognuno con caratteristiche di stralcio funzionale del Programma regionale – da definire attraverso protocolli d’intesa da sottoscriversi tra la regione, le province e gli enti locali e da attuare mediante la successiva stipula di accordi di programma promossi dalla regione.
Per essere ammesse nei Piani degli interventi, le opere di accompagnamento hanno dovuto rispondere ai seguenti criteri:
§ coerenza e funzionalità dell'intervento al perseguimento degli obiettivi regionali specifici e conformità ai filoni tipologici individuati;
§ impegno dei soggetti locali, direttamente interessati alla realizzazione dell'intervento, a garantire la propria quota di cofinanziamento;
§ compatibilità con gli strumenti urbanistici, di programmazione e di pianificazione sovralocale nonché con eventuali vincoli territoriali;
§ disponibilità delle aree e/o degli immobili oggetto degli interventi.
Il coordinamento attuativo del cosiddetto Programma regionale Piemonte 2006[10] è stato affidato poi a una specifica Cabina di regia regionale, prevista dal citato documento di indirizzo, e la cui composizione e compiti sono stati definiti dalla D.G.R. n. 55-9902 dell’8 luglio 2003[11].
Si ricorda, infine, che il Programma regionale Piemonte 2006 è stato sostenuto dalle risorse rese disponibili dall’art. 21, comma 3, della legge n. 166 del 2002 che ha consentito alla Regione Piemonte l’accensione di mutui a carico dello Stato, per un importo complessivo di oltre 170 milioni di euro (mediante limiti di impegno quindicennali di 10,329 milioni di euro per l'anno 2003 e di 5,165 milioni di euro per il 2004).
Il cofinanziamento della Regione, a favore di ciascun opera
inserita nei Piani di intervento, utilizzando le risorse messe a disposizione
dall'art. 21 della legge n. 166, è stato previsto, salvo casi di particolare
rilevanza strategica, fino alla misura massima del 70% del costo di
investimento totale, mentre il restante 30% è rimasto a carico dell'ente locale
direttamente interessato alla realizzazione dell'opera.
Al fine di permettere il completamento delle opere di accompagnamento localizzate
nel Comune di Limone Piemonte e
inserite nel Programma degli interventi Piemonte 2006, è stata prevista una deroga in favore di tale Comune al limite massimo di indebitamento degli
enti locali (art. 14-quater del decreto-legge n. 115 del 2005[12]).
Il Comune di Limone Piemonte è stato, pertanto, autorizzato,
in deroga alla disciplina introdotta dalla legge finanziaria per il 2005 (comma
44 dell’art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311), a contrarre un
indebitamento fino ad un massimo del 25% nell’anno 2005, al fine di garantire
la realizzazione delle opere previste dal piano degli interventi Piemonte 2006,
nel limite di spesa complessivo di 250.000 euro.
Si ricorda che il citato comma 44 ha novellato
l’art. 204 del TU dell’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000, recante le regole e limiti per il ricorso
all’indebitamento. In particolare, il comma 44 ha limitato la possibilità di
indebitamento degli enti locali riducendo
dal 25 al 12% delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del
rendiconto del penultimo anno precedente l’entità
delle spese per interessi che rappresentano il livello massimo di
indebitamento degli enti locali, come risultante non soltanto dall’accensione
di mutui ma anche da qualunque altra forma di finanziamento reperibile sul
mercato cui l’ente possa accedere. E’ stata, comunque, anche prevista (comma 45)
una disciplina transitoria volta a permettere, agli enti locali che registrano
i più alti livelli di indebitamento, una progressiva riduzione nel tempo
dell’entità del debito.
Per quanto riguarda le opere di accompagnamento del Comune di Limone Piemonte, si ricorda che con la deliberazione della Giunta Regionale 16 aprile 2003, n. 3-9077[13] è stato approvato lo schema di Protocollo d’intesa[14] comprensivo del “Piano degli interventi” del Cuneese - tra cui figura anche il Comune di Limone Piemonte – e, con il D.P.G.R. del 21 aprile 2004, n. 29[15], è stato quindi approvato l’accordo di programma siglato il 5 febbraio 2004.
Il Piano degli interventi - allegato 1 all’accordo di
programma – ha compreso le seguenti
opere di accompagnamento relative al Comune
di Limone Piemonte[16]:
§
Nuovo impianto di arroccamento che collega il
capoluogo con l’area sciabile zona Alpetta;
§
Sostituzione della seggiovia biposto “Cabanaira”
con una seggiovia quadriposto;
§
Sostituzione degli impianti di Limonetto con
unico impianto in due tronchi successivi;
§
Parcheggi fronte neve Panice Soprana;
§
Parcheggi fronte neve Limoneto;
§
Parcheggio interrato nel Capoluogo – Asilo;
§
Parcheggio interrato nel Capoluogo (piazza San
Sebastiano).
Le ulteriori disposizioni recate dall’art. 14-quater del decreto legge hanno riguardato, invece, le spese per gli interventi relativi alle opere connesse allo svolgimento dei giochi olimpici che sono state escluse, limitatamente all’anno 2005, dal novero delle spese considerate ai fini del rispetto del patto di stabilità interno per gli enti locali relativo al triennio 2005-2007 (la cui disciplina è recata dai commi da 21 a 41, dell’art. 1 della legge n. 311 del 2004).
Si ricorda che i commi da 138 a 150 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (finanziaria 2006) dettano la disciplina del patto di stabilità interno per le regioni e per gli enti locali con riferimento al triennio 2006-2008, modificando quanto stabilito per il 2006 e per gli anni successivi dall’art. 1, commi da 21 a 41, della legge n. 311 del 2004 (finanziaria 2003), e successive modificazioni.
Come già lo scorso anno, le nuove disposizioni definiscono una
disciplina del Patto di stabilità interno uniforme per tutte le tipologie di
enti territoriali, mantenendo un’impostazione basata sul principio
dell’evoluzione controllata della spesa. Rispetto alla normativa in vigore nel
2005, che imponeva un vincolo all’incremento delle spese finali degli enti
territoriali, le nuove regole del Patto di stabilità interno perseguono
l’obiettivo del contenimento delle spese definendo vincoli diversificati con
riferimento alle spese correnti e alle spese di conto capitale. In particolare,
la nuova disciplina del Patto impone una riduzione delle spese correnti,
consentendo, invece, una crescita programmata delle spese di investimento. La disciplina
relativa al patto di stabilità interno per gli anni 2006-2008, dettata dai
commi 138-150 della legge finanziaria, è stata illustrata dalla Circolare del
Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato n. 8 del 17 febbraio 2006. Nella Circolare si evidenzia,
come già per l’anno 2005, che le regole del patto di stabilità interno vanno ad
incidere esclusivamente sul versante della spesa dell’ente locale, senza tener
in alcun conto le entrate già previste o di nuova realizzazione (salvo quanto
disposto dai commi 145 e 146). Pertanto, il livello di spesa resta comunque
determinato entro il limite stabilito dalle nuove regole indipendentemente
dalla dimensione o finalizzazione delle entrate.
Con alcune norme contenute in due decreti legge (art. 7-septies
del decreto legge n. 7 del 2005[17], come modificato ed
integrato dall’art. 8-bis del decreto
legge n. 35 del 2005[18]) si è data
sostanzialmente attuazione alla previsione di affidare una serie di attività, complementari o strumentali
all’organizzazione dei giochi olimpici, alla
società Sviluppo Italia[19], con l’impegno, da parte
di questa ultima, di garantire il miglior esito dell'evento e delle ricadute
promozionali per il territorio.
A tal fine è stata prevista la costituzione di una società a capitale interamente pubblico controllata da Sviluppo Italia S.p.A. per il coordinamento delle iniziative finalizzate ad un più efficace inserimento nel contesto territoriale dei compiti e delle attività svolte dal TOROC, cui è stato assegnato un contributo di 80 milioni di euro, incrementati a 130 milioni di euro dall’art. 8-bis del decreto legge n. 35 del 2005.
Si ricorda che l’eventualità di costituire una società controllata da Sviluppo Italia era già stata contemplata anche a fronte dei gravi problemi finanziari connessi con l'organizzazione delle olimpiadi torinesi, dovuti soprattutto alle difficoltà di pareggio di bilancio del TOROC alla fine del 2004. Nel corso dell’indagine conoscitiva sulle politiche di privatizzazione, svoltasi presso la Commissione Bilancio della Camera dei deputati, durante l’audizione di alcuni rappresentanti di Sviluppo Italia il 18 gennaio 2005, erano stati richiesti chiarimenti in merito all’eventualità dell’intervento di Sviluppo Italia che avrebbe potuto costituire una forma di sponsorizzazione da parte di tale società nei confronti del TOROC. In merito a tale tematica erano stati presentati anche una serie di atti parlamentari di indirizzo e di controllo (interpellanza n. 2-01384 del 2 dicembre 2004, alcune interrogazioni a risposta scritta n. 4-12411 e n. 4-12412 entrambe del 17 gennaio 2005 e n. 4-11373 del 21 ottobre 2004).
E’ stato disposto che, per il coordinamento delle iniziative previste, la nuova società potesse avvalersi - in via prioritaria - degli enti pubblici quali la regione Piemonte, la provincia di Torino ed il Comune di Torino e, limitatamente alla realizzazione di interventi temporanei, anche dell’Agenzia per lo svolgimento dei giochi olimpici.
Ai fini dell’attuazione di tali disposizioni, è stato sottoscritto tra TOROC e Sviluppo Italia, in data 10 giugno 2005, un protocollo di intesa con il quale sono state coordinate le attività di rispettiva competenza, nell'ambito dei limiti previsti, appunto, dall’art. 7-bis del decreto legge n. 7 del 2005, come modificato dall’art. 8-bis del decreto legge n. 35 del 2005.
[1] Convertito in legge, con modificazioni,
dall’art. 1 della legge 27 luglio 2004, n. 186.
[2]Come già previsto dall’art. 134, comma 9, del
D.P.R. n. 554 del 1999.
[3] L’art. 25 della legge n. 109 del 1994 elenca tassativamente le tipologie delle varianti in corso
d'opera che la stazione appaltante può introdurre rispetto alle indicazioni
progettuali originarie. Pertanto, nessuna altra tipologia di variante è
ammissibile, se non inquadrabile in una delle fattispecie previste dal citato
art. 25, vale a dire:
§
per esigenze
derivanti da sopravvenute disposizioni
normative;
§
per cause impreviste e imprevedibili accertate nei modi stabiliti dal Regolamento (D.P.R.
554 del 1999) oppure per l’intervenuta possibilità di utilizzare materiali,
componenti e tecnologie non esistenti al momento della progettazione che
possono determinare, senza aumento di costo, significativi miglioramenti nella
qualità dell’opera o di sue parti (cosiddette varianti migliorative) e sempre che non alterino l’impostazione
progettuale;
§
per la presenza di
eventi inerenti la natura e specificità dei beni sui quali si interviene
verificatisi in corso d'opera, o di rinvenimenti imprevisti o non prevedibili
nella fase progettuale;
§
nei casi previsti
dall’art. 1664, secondo comma, del codice civile, cosiddetta sorpresa geologica;
§
per il
manifestarsi di errori o di omissioni
nel progetto esecutivo (elencati tassativamente nel successivo comma 5-bis) che pregiudicano, in tutto o in parte,
la realizzazione dell'opera ovvero al sua utilizzazione.
[4] Profili interpretativi in materia di
varianti – art. 25 della legge quadro e art. 134 del regolamento di attuazione.
[5] Regolamento recante il capitolato generale
d'appalto dei lavori pubblici, ai sensi dell'art. 3, comma 5, della legge 11
febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni (G.U. n. 131 del 7 giugno
2000).
[6] La norma introdotta per le varianti alle
opere sui giochi olimpici stabilisce, invece, come si è detto sopra, il termine
di trenta giorni decorsi i quali
tali pareri e autorizzazioni si intendono resi a meno che non pervenga un
motivato dissenso (silenzio-assenso).
[7] Precisazione del relatore nella seduta in
sede referente n. 411 del 30 giugno 2004 presso la Ia Commissione del Senato.
[8] Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte
n. 6 del 6 febbraio 2003.
[12] Convertito in legge, con modificazioni,
dall’art. 1 dealla legge 17 agosto 2005, n. 168.
[13] Bollettino Ufficiale n. 21 del 22 maggio
2003.
[14] Con il citato Protocollo d’intesa è stato
definito il relativo Piano degli interventi costituito da n. 29 interventi
proposti dai soggetti firmatari dello stesso per un totale di investimento di
euro 50,1 milioni di euro, di cui 32 milioni a carico della Regione Piemonte
che utilizza le risorse rese disponibili allo scopo dall’art. 21 della legge n.
166 del 2002 e 2,5 milioni di euro a carico della Provincia di Cuneo.
[15] Bollettino Ufficiale n. 17 del 29 aprile
2004.
[16] L’elenco degli interventi previsti per Limone
Piemonte, con i relativi stanziamenti, è contenuto in allegato all’accordo di
programma al sito internet: http://www.regione.piemonte.it/governo/bollettino/abbonati/2004/17/attach/dec29.pdf
[17] Convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della
legge 31 marzo 2005, n. 43.
[18] Convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della
legge 14 maggio 2005, n. 80.
[19] Si ricorda che la società per azioni Sviluppo Italia,
interamente posseduta dal Ministero dell’economia e delle finanze, è stata
istituita il 26 gennaio 1999, ai sensi del decreto legislativo n. 1 del 1999 ,
come integrato dal decreto legislativo n. 3 del 2000, con il compito di
svolgere funzioni di coordinamento, riordino, indirizzo e controllo delle attività
di promozione dello sviluppo industriale e dell'occupazione nelle aree depresse
del Paese, nonché di attrazione degli investimenti. In Sviluppo Italia sono
state riordinate ed accorpate, attraverso fusione per incorporazione, le
attività e le strutture delle società SPI, ITAINVEST, IG – Società per
l’imprenditoria giovanile, INSUD, RIBS e FINAGRA.