Dopo la conclusione del primo programma
adottato in materia di libertà, sicurezza e giustizia dal Consiglio europeo di
Tampere del 1999, il Consiglio europeo, nella riunione del 5 novembre 2004, ha
adottato un nuovo programma pluriennale per il rafforzamento dello spazio di
libertà, sicurezza e giustizia nell’Unione europea, il cosiddetto programma dell’Aja.
Il 2
giugno 2004 la Commissione ha presentato una comunicazione di bilancio del programma quinquennale di Tampere (COM(2004)401), nella quale notava che,
pur essendo stati realizzati sostanziali progressi nella maggior parte dei
settori individuati, il livello di ambizione iniziale del programma è stato
limitato da costrizioni di tipo istituzionale e talvolta anche da un consenso
politico insufficiente.
Una comunicazione
della Commissione, “Il programma
dell'Aja: dieci priorità per i prossimi cinque anni - Partenariato per
rinnovare l'Europa nel campo della libertà, sicurezza e giustizia”
(COM(2005)184), definisce un piano d’azione per concretizzare
gli obiettivi e le priorità del programma.
La comunicazione individua dieci
aree sulle quali, secondo la Commissione, dovrebbero essere concentrati gli
sforzi nei prossimi cinque anni e
contiene un calendario per l'adozione del pacchetto di politiche e iniziative
europee in materia.
Le aree individuate sono le seguenti:
diritti fondamentali e cittadinanza; lotta al terrorismo; istituzione di un
sistema comune di asilo; gestione dell’immigrazione; integrazione dei migranti;
frontiere interne, frontiere esterne e visti; tutela della privacy e della sicurezza nella condivisione di informazioni; lotta
alla criminalità organizzata; sviluppo di uno spazio giudiziario penale e
civile europeo; condivisione di responsabilità e solidarietà tra Stati membri.
Entro il 1° novembre 2006 (data inizialmente prevista per l’entrata in
vigore del Trattato costituzionale, il cui processo di ratifica è attualmente
sospeso), il Consiglio europeo, su proposta della Commissione, effettuerà una valutazione
dei progressi realizzati e adotterà le integrazioni necessarie al programma.
La Commissione presenterà inoltre relazioni annuali sull’attuazione del
programma dell’Aja. Tali relazioni verranno sottoposte al Consiglio, al
Parlamento europeo e ai parlamenti
nazionali.
Di seguito si fornisce una sintesi delle principali misure previste dal programma dell’Aja del Consiglio e dal piano
d’azione, in attuazione dei quali, alla data del 31 marzo 2006, la Commissione
ha complessivamente presentato circa venti proposte di atti legislativi
comunitari.
In questo settore
l’obiettivo è quello di garantire lo sviluppo di politiche in grado di
controllare e promuovere il rispetto dei diritti fondamentali e di migliorare
l'esercizio dei diritti che la cittadinanza europea conferisce ai cittadini
dell'Unione
A tal fine, il 30
giugno 2005, la Commissione ha presentato una proposta di regolamento e una
proposta di decisione relative all’istituzione di un’Agenzia dei diritti fondamentali dell’Unione europea
(COM(2005)280), finalizzata a creare a livello di Unione europea un centro di expertise sulle questioni relative ai
diritti fondamentali. La Commissione è impegnata in particolare a tutelare i diritti dei minori e a combattere la violenza contro le donne.
Il rafforzamento
della sicurezza dell’Unione ha acquisito particolare urgenza alla luce degli
attentati terroristici del settembre 2001 negli Stati Uniti e di Madrid del
marzo 2004.
La prevenzione e
il contrasto del terrorismo sono considerati elementi chiave del programma. A
breve termine, dovranno essere attuate le misure previste nella dichiarazione
del Consiglio europeo del 25 marzo 2004 e nel piano d’azione dell’UE per la
lotta contro il terrorismo. Verrà inoltre garantita protezione ed assistenza
alle vittime del terrorismo. Come previsto dal programma, il Consiglio del 2
dicembre 2005 ha approvato una strategia e un piano d’azione per combattere la
radicalizzazione e il reclutamento delle organizzazioni terroristiche.
Dal 1º gennaio
2005 una “cellula comune” del Consiglio dell'UE fornisce al Consiglio stesso
analisi strategiche della minaccia terroristica basate sulle informazioni
trasmesse dai servizi di sicurezza e di intelligence
degli Stati membri e dall’Europol.
In materia di
asilo l’obiettivo è l'instaurazione, entro il 2010, di una procedura comune e
di uno status uniforme per i
cittadini di paesi terzi che hanno ottenuto l'asilo o che, necessitando di
protezione internazionale pur non potendo ottenere il beneficio dell'asilo,
hanno ottenuto una protezione sussidiaria. Il regime sarà basato sulla piena
applicazione della Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei
rifugiati e degli altri trattati pertinenti. In tale contesto la
Commissione presenterà uno studio sul trattamento comune delle domande di asilo
all'interno dell'Unione. Uno studio distinto esaminerà l'opportunità e la
fattibilità del trattamento comune delle domande di asilo all'esterno del
territorio dell'UE.
La Commissione
svilupperà programmi di protezione
regionali dell’UE nel quadro di un partenariato con i paesi terzi interessati ed avvierà programmi
pilota di protezione.
La novità più rilevante è la decisione di applicare, dal 1° gennaio
2005, la procedura legislativa ordinaria - basata sulla codecisione con il Parlamento europeo e la maggioranza qualificata per le decisioni in seno al Consiglio dei
ministri - per le misure concernenti la libertà di circolazione dei cittadini
dei paesi terzi, l’immigrazione illegale nonché il soggiorno irregolare,
compreso il rimpatrio. Per quanto riguarda l'immigrazione legale, si applica
ancora (fino all’entrata in vigore del Trattato costituzionale) la procedura che comporta la consultazione del PE e le
decisioni del Consiglio assunte all’unanimità.
A partire dalla primavera del 2005 la Commissione è tenuta ad integrare
il tema della migrazione nei documenti di strategia nazionali e regionali e a
presentare un programma politico in materia di migrazione legale che comprenda
le procedure di ammissione; sarà perseguito un maggiore coordinamento fra le
politiche nazionali di integrazione e quelle dell'UE e verranno stabiliti i
principi fondamentali comuni in materia.
Per approfondimenti su tale tema si rinvia al capitolo Immigrazione, asilo e cittadinanza.
L’obiettivo è
quello di definire un quadro europeo in materia di integrazione mirante a
garantire il rispetto dei valori europei, nonché a ribadire la non
discriminazione.
Il Consiglio e la
Commissione sono invitati ad attuare una serie di misure per offrire un aiuto
agli Stati membri con frontiere esterne lunghe o problematiche, o che debbano
affrontare circostanze particolari e impreviste. Non è prevista la creazione di
un corpo europeo di guardie di frontiera di cui sarà valutata la fattibilità,
facendo seguito agli studi già effettuati su impulso della Presidenza italiana.
Verrà inoltre istituita una politica
in materia di allontanamento e rimpatrio
basata su norme comuni.
L'elaborazione di
una politica dei visti efficace dovrebbe essere agevolata grazie al
sistema di informazione sui visti (VIS) in via di realizzazione. A tale scopo,
occorrerà intensificare la cooperazione fra gli Stati membri per creare centri comuni di trattamento delle
richieste di visto, che potrebbero rappresentare un primo passo verso
l'allestimento di un futuro servizio consolare europeo comune.
Gli identificatori biometrici saranno
integrati nei documenti di viaggio, nei visti, nei permessi di soggiorno, nei
passaporti dei cittadini dell'UE e nei sistemi d'informazione e verranno
predisposte norme minime per le carte d'identità nazionali.
In questo ambito
si mira ad ottenere un giusto equilibrio fra sicurezza e tutela della privacy
in sede di scambio di informazioni fra autorità giudiziarie e di polizia.
Dal 1º gennaio
2008 lo scambio di informazioni di questo tipo dovrebbe essere disciplinato tenendo
conto del principio di disponibilità: in base a tale principio, un ufficiale di
uno Stato membro può richiedere le informazioni di cui necessita ad un altro
Stato membro, che è tenuto a trasmettergliele per i fini dichiarati.
Per contrastare
la criminalità organizzata verrà elaborata ed attuata una strategia che comprenderà misure destinate a migliorare la
conoscenza del fenomeno e a potenziare la prevenzione, l'attività investigativa
e la cooperazione di polizia all'interno dell'Unione, sfruttando appieno le
potenzialità di Europol e di Eurojust (v. scheda Disciplina di attuazione di Eurojust).
La strategia
dovrà altresì privilegiare un'intensa cooperazione con i paesi terzi e con le
organizzazioni internazionali.
Si prevede di
completare l'attuazione del principio
del reciproco riconoscimento delle decisioni penali deciso a Tampere. In
particolare, per instaurare la fiducia reciproca si punta a ravvicinare
vari aspetti del diritto procedurale penale (principio del ne bis in idem,
regime probatorio, sentenze contumaciali etc.)
ed a istituire norme minime.
Il Consiglio esaminerà, alla luce delle proposte della Commissione,
l'ulteriore sviluppo dell'Eurojust.
Il completamento entro il 2011 dell'attuazione del programma di misure
sul reciproco riconoscimento costituisce la priorità dei prossimi anni in
materia di cooperazione giudiziaria civile. Verrà inoltre effettuato un riesame
del funzionamento degli strumenti recentemente adottati in materia di
cooperazione giudiziaria civile in vista della preparazione di nuove misure.
In materia di diritto contrattuale, la qualità della vigente e futura
normativa dell'UE dovrebbe essere migliorata con misure di consolidamento,
codificazione e razionalizzazione degli strumenti giuridici in vigore e con la
definizione di un quadro comune di riferimento.
Al fine di definire,
anche in termini di risorse finanziarie, i concetti di corresponsabilità e
solidarietà fra Stati membri, la Commissione ha presentato i
programmi-quadro Sicurezza e protezione delle libertà (COM(2005)124-1), Diritti
fondamentali e giustizia (COM(2005)122-1) e Solidarietà e gestione dei flussi
migratori (COM(2005)123-1), che stabiliscono gli strumenti politici e
finanziari nei rispettivi settori per il periodo 2007-2013.