Il settore dell’aviazione civile è stato oggetto di una lunga riflessione parlamentare, che ha sostanzialmente avuto avvio con l’indagine conoscitiva sulla sicurezza del trasporto aereo avviata dalla IX Commissione (Trasporti, poste e telecomunicazioni) della Camera dei deputati e dall'8a Commissione (Lavori pubblici e comunicazioni) del Senato della Repubblica a seguito del tragico incidente di Linate[1].
L’indagine – conclusasi con l’approvazione di un documento conclusivo in data 13 giugno 2002 (DOC XVII, n. 3)[2] – nasceva dall’esigenza di approfondire in sede parlamentare le criticità del sistema dell'aviazione civile in Italia, in quanto settore strategico per lo sviluppo del tessuto socio-economico del Paese, anche al fine di corrispondere a quella istanza di chiarezza proveniente dall'opinione pubblica e dagli operatori del settore. Nel corso dell'indagine, le Commissioni[3] si sono in particolare proposte di analizzare il livello di sicurezza complessiva del sistema dell'aviazione civile, lo stato di attuazione della riforma del trasporto aereo avviata negli anni precedenti, le problematiche relative al riparto di competenze tra i diversi soggetti preposti al governo del settore, i temi legati all'adeguamento tecnologico ed alla manutenzione delle infrastrutture aeroportuali e di quelle di controllo, anche al fine di prospettare eventuali interventi normativi in merito.
Dall'indagine conoscitiva è emerso come il sistema dell'aviazione civile italiana fosse caratterizzato da una “frammentazione di competenze e responsabilità, con logiche di autonomia organizzativa e funzionale tali da rendere la pluralità di attori presenti sullo scenario sostanzialmente comprimari”.
In particolare, il documento conclusivo precisava che “l’articolata e complessa ripartizione delle competenze negli aeroporti (sia per la realizzazione delle infrastrutture, sia ancor più per la gestione delle stesse) e l'esistenza di sovrapposizioni di competenze - derivanti dal combinato disposto di una serie di leggi e norme prodotte nel tempo, alcune delle quali particolarmente risalenti e mai riorganizzate in un testo unico che armonizzasse i successivi interventi normativi nel settore - è inidonea a garantire un adeguato livello di certezza nell'attribuzione delle responsabilità”.
Da tale quadro, il documento conclusivo faceva discendere la necessità di un organico intervento legislativo, diretto a riformare il settore dell'aviazione civile nel suo complesso, anche nel quadro del nuovo assetto delle competenze statali e regionali definito dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, con particolare riferimento all'esigenza di garantire la sicurezza del sistema, nonché di favorire lo sviluppo della concorrenza in un contesto regolamentare chiaro.
Il documento conclusivo sottolineava come un organico e complessivo testo legislativo avrebbe dovuto perseguire, nel rispetto della normativa internazionale e comunitaria, tre obiettivi principali:
a) aumento del livello di sicurezza;
b) riduzione della complessità e maggiore trasparenza nell'attribuzione delle responsabilità;
c) definizione chiara ed univoca dei compiti decisionali delle responsabilità e delle funzioni, separando nettamente le funzioni di regolazione dalle funzioni di erogazione dei servizi.
Nell’ottica di separazione delle competenze tra i vari soggetti del settore, ai fini di una chiara imputazione delle responsabilità, il documento conclusivo individuava cinque funzioni principali:
a) funzione di indirizzo politico-economico, da attribuirsi al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, nonché, per le questioni di livello politico generale, al Governo nel suo complesso;
b) funzione di regolazione, normazione tecnica, certificazione, nonché vigilanza e controllo sul rispetto della regolamentazione e sulla permanenza dei requisiti richiesti per il rilascio delle certificazioni, nonché funzione di promozione e garanzia della qualità, sicurezza ed efficienza dei servizi resi dagli operatori aerei e dagli operatori aeroportuali nell'interesse ed a tutela dell'utenza: tali funzioni avrebbero dovuto essere attribuite all'Autorità nazionale dell'aviazione civile (ENAC) ed estendersi a tutte le aree di attività dell'aviazione civile;
c) funzione di fornitura dei servizi di assistenza al volo (ENAV s.p.a., Aeronautica Militare Italiana) e dei servizi di assistenza a terra (Vigili del Fuoco, Sanità aeronautica, handling, etc);
d) funzione di coordinamento e di sintesi dei diversi soggetti operanti in aeroporto, che comportasse anche l'assunzione, da parte del soggetto titolare della funzione, in piena autonomia e sotto la propria responsabilità, di atti, provvedimenti e decisioni afferenti l'operatività del singolo aeroporto. Il titolare della funzione di coordinamento avrebbe dovuto essere identificato, sulla base della normativa ICAO, nell'operatore aeroportuale (gestore) chiamato ad agire sulla base di requisiti e criteri fissati dall'Autorità nazionale dell'aviazione civile, cui competono poteri di vigilanza e di controllo;
e) funzione di pura investigazione sugli incidenti ed inconvenienti gravi, al solo fine di determinarne le cause (non le responsabilità).
A seguito delle risultanze dell’indagine conoscitiva, la IX
Commissione aveva ripreso l’esame iniziato nel 2001 di diverse proposte di
legge, presentate da esponenti sia di forze di maggioranza che di opposizione, recanti
interventi specifici sulla disciplina del processo di affidamento delle
concessioni di gestione totale aeroportuale[4], a cui erano state abbinate
ulteriori proposte di legge di carattere più ampio[5] finalizzate ad una riforma
complessiva del sistema del trasporto aereo.
L’esame di tali proposte aveva portato all’adozione di un
testo unificato[6]
con il quale si proponeva di ridefinire l’assetto delle competenze dei soggetti
operanti nel settore. A tale scopo veniva direttamente disposta un’ampia modifica dell’ codice della navigazione[7],
limitatamente alla parte aeronautica.
Il riassetto delle competenze risultava ispirato - sulla
base della normativa comunitaria (c.d. pacchetto “Single Sky”)[8] e degli orientamenti dell’Organizzazione
internazionale dell’aviazione civile (ICAO) - al principio di separazione tra le funzioni di
regolamentazione, di certificazione
e di controllo e quelle di fornitura dei
servizi, prevedendo in particolare una più chiara attribuzione all’ENAC (Ente nazionale aviazione civile)del ruolo di autorità di regolamentazione, certificazione e controllo, (e con il venir meno della figura del
direttore d’aeroporto come soggetto autonomo, dotato di competenze proprie[9]). Contestualmente, venivano
attribuite al gestore aeroportuale
responsabilità di coordinamento operativo dell’aeroporto, al fine di accrescere
la sicurezza delle operazioni in tale ambito, introducendo altresì il regolamento d’aeroporto – approvato
dall’ENAC - e definendo le procedure per l’approvazione del piano d’emergenza aeroportuale;
ulteriori disposizioni intendevano escludere la sovrapposizione, in capo al
soggetto preposto alla fornitura dei
servizi del traffico aereo (ENAV s.p.a: Ente nazionale assistenza al volo),
di funzioni di regolamentazione e di certificazione relative alla propria attività,
che venivano trasferite all’ENAC (sia pure mantenendo vari meccanismi di raccordo
con l’ENAV e con altri enti interessati).
In tale quadro, era altresì prevista
l’introduzione a livello legislativo della certificazione
del gestore aeroportuale (sulla base della normativa ICAO), e
contestualmente ridefinita la disciplina relativa alle concessioni di gestione aeroportuale (modalità di concessione, durata,
disciplina transitoria, etc).
Il testo unificato fissava, poi, l’introduzione di
meccanismi destinati ad un più efficace ed immediato adattamento
dell’ordinamento interno alle normative comunitarie e internazionali in materia
(ICAO), la revisione delle competenze del Ministero, nonchè di competenze e
modalità di funzionamento dell’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo,
accanto a quelle di ENAC, ENAV, AMI, gestore aeroportuale, con i conseguenti
aspetti organizzativi (organi degli enti, statuto, personale, risorse, etc.),
e, infine, la revisione della disciplina relativa ai servizi di assistenza a terra
ed al funzionamento in generale delle operazioni aeroportuali e del volo.
Alcuni aspetti del testo unificato – il cui esame in sede referente non è stato concluso - sono poi stati resi operativi dal decreto legge 237/2004[10] e dal d.lgs. 96/2005[11], emanato in attuazione della delega al Governo per la revisione della parte aeronautica del codice della navigazione, disposta con l’articolo 2 della legge 265/2004 recante la conversione del citato decreto legge.
Il DL 237/2004 definiva il ruolo dell’ENAC come autorità di regolazione
tecnica, di controllo e di certificazione, prevedendo, in particolare, che
spettasse all’ENAC certificare i soggetti fornitori di servizi di navigazione
aerea, e, quindi, l’ENAV, a cui restavano comunque attribuite le funzioni di
istruzione, addestramento ed aggiornamento professionale del proprio personale.
Le disposizioni del decreto-legge – che interveniva anche in materia di
gestioni aeroportuali, prevedendo l’individuazione degli aeroporti di
“rilevanza nazionale, quali nodi essenziali per l’esercizio delle competenze
esclusive dello Stato”(v. scheda Le gestioni aeroportuali)
– erano connesse alle determinazioni assunte in sede europea con il citato
pacchetto di regolamenti comunitari “Single
Sky”, e, in particolare, al regolamento (CE) n. 549/2004
(regolamento-“quadro”) che recava, tra l’altro, l’obbligo per gli Stati membri
di istituire un’Autorità nazionale di vigilanza distinta ed indipendente dai
fornitori dei servizi di navigazione aerea.
La legge di conversione del DL 237/2004 prevedeva una delega
alla revisione della parte aeronautica del codice della navigazione espressamente
finalizzata a migliorare il livello
di sicurezza del trasporto aereo, a razionalizzare e semplificare l’assetto
normativo e regolamentare del settore
dell’aviazione civile e delle
gestioni aeroportuali. Ai decreti legislativi attuativi si richiedeva,
oltre la conformità ai principi ed ai criteri direttivi indicati[12], la garanzia del
necessario coordinamento con la
normativa comunitaria ed internazionale e, in particolare, con gli obblighi
assunti con la ratifica della convenzione di Chicago del 7 dicembre 1944
(istitutiva dell’ICAO), di cui alla legge 17 aprile 1956, n. 561.
Sulla base della delega, il decreto legislativo 96/2005 ha introdotto un’ampia novella del codice della navigazione, relativamente alla parte aeronautica, risultando sostituiti, modificati o abrogati oltre 150 articoli del codice.
I settori disciplinati riguardano:
·
gli organi amministrativi (Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti ed ENAC) e la disciplina tecnica della
navigazione, con particolare riferimento al recepimento ed all’attuazione degli
Annessi ICAO;
·
i servizi della navigazione aerea e la
relativa fornitura, da parte di ENAV;
· la disciplina dei beni destinati alla navigazione aerea e della polizia degli aerodromi, che comprende la normativa sulla proprietà e sull’uso degli aerodromi, quella delle gestioni aeroportuali e dei servizi di assistenza a terra, la normativa sui vincoli alla proprietà privata;
·
la
disciplina del personale aeronautico
;
· la disciplina degli aeromobili, compresa l’ammissione dell’aeromobile alla navigazione e quella dei relativi documenti;
· l’ordinamento dei servizi aerei (intracomunitari ed extracomunitari), nel quale è compresa la disciplina del certificato di operatore aereo e della licenza di esercizio;
·
la
disciplina della polizia della
navigazione, del controllo degli aeromobili in arrivo e in partenza, della
polizia di bordo; nonché alcune modifiche alla disciplina degli incidenti
aeronautici in mare;
· gli atti di stato civile in corso di navigazione;
·
la navigazione da turismo e con alianti;
·
la
disciplina dei contratti di
utilizzazione dell’aeromobile – locazione, noleggio, trasporto - ove è affrontato
anche il tema delle responsabilità del vettore nei confronti del passeggero;
·
l’assicurazione obbligatoria dei
passeggeri, che è stata sostituita dalla assicurazione, sempre obbligatoria,
della responsabilità del vettore, imposta dalla normativa comunitaria ;
· alcune modifiche di infrazioni penali ed amministrative, e delle relative sanzioni, derivanti da violazioni del codice della navigazione;
Nel rispetto della delega[13], disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo
96/2005 sono state poi dettate dal d.lgs. 151/2006.
I principali profili disciplinati dai due citati decreti legislativi riguardano:
Ø i beni del demanio aeronautico statale distinto in demanio civile aeronautico (demanio eventuale: aeroporti civili appartenenti allo Stato e ogni costruzione o impianto appartenente allo Stato strumentalmente destinato al servizio della navigazione aerea) e demanio militare aeronautico (demanio necessario o riservato: aeroporti militari);
Ø l’assegnazione in uso gratuito dei beni del demanio civile aeronautico all'ente pubblico nazionale “di governo” del settore (ENAC), quale forma speciale ex lege di uso governativo, per il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale; si prevede, altresì, che i beni del demanio militare aeronautico, non più funzionali ai fini militari e da destinare all'aviazione civile in quanto strumentali all'attività del trasporto aereo, individuati con provvedimento del Ministero della difesa, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, siano trasferiti al demanio aeronautico civile per l'assegnazione in uso gratuito all'ENAC ed il successivo affidamento in concessione.
Ø
il ruolo
dell’ENAC come autorità di regolamentazione tecnica, di certificazione e di
controllo (v. scheda Aviazione civile - Assetto
delle competenze);
Ø
la valorizzazione del ruolo del gestore
aeroportuale, cui sono attribuiti anche compiti di coordinamento e di
controllo, soggetto a certificazione dell’ENAC e a controlli sul mantenimento
dei necessari requisiti; la disciplina delle relative concessioni (v. schede Aviazione civile – Assetto delle competenze e Le gestioni aeroportuali);
Ø il ruolo dell’ENAV come soggetto certificato, fornitore di servizi di navigazione aerea, al quale competono anche poteri di controllo in ordine alla movimentazione degli aeromobili sull’area di manovra e sui piazzali (v. scheda Aviazione civile - Assetto delle competenze)
[1] Avvenuto l’8 ottobre 2001, che causò la morte di 118 persone.
[2] Si ricorda che, in data 11 giugno 2002, era stato presentato, da esponenti dei gruppi di opposizione, un documento conclusivo alternativo, la cui votazione è stata preclusa dall’approvazione del documento di cui sopra
[3] Si ricorda che gli uffici di Presidenza delle due Commissioni hanno provveduto alla costituzione di un Comitato paritetico cui è stato affidato lo svolgimento dell’attività istruttoria dell’indagine.
[4]
Si tratta delle proposte di legge
abbinate A.C. 1431 (Muratori ed altri), A.C. 1847 (Pasetto e altri) e A.C. 1878
(Duca ed altri)
[5]
Si tratta delle proposte di legge C.
1842 Ronchi, C. 2130 Duca, C. 2494 De Laurentiis e C. 2918 Romani.
[6] A.C. 1431 e abb.. Si ricorda che il testo adottato deriva in larga parte dalla proposta di carattere più ampio, la pdl Romani C. 2918 (recante Modifiche al codice della navigazione e disposizioni in materia di sicurezza ed ’efficienza del trasporto aereo) la quale ha previsto anche rilevanti modifiche del codice della navigazione, per la parte concernente la navigazione aerea
[7] Approvato con regio decreto 30 marzo 1942, n. 327
[8] Si fa riferimento in particolare al citato
“pacchetto” di regolamenti comunitari noto come “Single Sky” (Cielo unico
europeo). Il “pacchetto” era composto innanzitutto dal regolamento “quadro”, n.
549/2004 (entrato in vigore il 20 aprile 2004), che stabiliva i principi
generali per l'istituzione del cielo unico europeo entro il 31 dicembre 2004,
nonché dai regolamenti 550/2004, sulla fornitura di servizi di navigazione
aerea nel cielo unico europeo, 551/2004, sull'organizzazione e l'uso dello
spazio aereo nel cielo unico europeo, 552/2004 sull'interoperabilità della rete
europea di gestione del traffico aereo.
[9] La professionalità del direttore di aeroporto sembrava comunque considerata nell’ambito delle struttura dell’ENAC, in particolare laddove il testo unificato faceva riferimento alle “strutture periferiche” dell’ente.
[10]
Decreto legge 8 settembre 2004 n. 237,
recante Interventi urgenti nel settore
dell'aviazione civile.
[11]
Decreto legislativo 9 maggio 2005 n.96
recante Revisione della parte aeronautica
del Codice della navigazione, a norma dell'articolo 2 della L. 9 novembre 2004,
n. 265.
[12] I principi ed i criteri direttivi di delega, enunciati dallo stesso articolo 2 della legge n. 265 del 2004, riguardavano:
a) l’individuazione delle diverse responsabilità e competenze, secondo la normativa comunitaria relativa al “Cielo unico europeo” ;
b) disciplina delle fonti e recepimento delle norme tecniche internazionali, anche in via amministrativa e mediante regolamenti degli enti aeronautici preposti;
c) disciplina della proprietà degli aeroporti e dell'imposizione di vincoli alle proprietà limitrofe agli aeroporti, con la semplificazione e l'adeguamento della normativa alle regole tecniche di cui all'Annesso n. 14 ICAO;
d) fissazione delle modalità per l'esercizio efficiente delle funzioni di polizia della navigazione e degli aerodromi;
e) armonizzazione e semplificazione della disciplina inerente ai titoli professionali aeronautici;
f) adeguamento alla normativa comunitaria ed internazionale della disciplina in materia di servizi aerei nonché di contratto di trasporto aereo, con riguardo anche alla tutela degli utenti;
g) semplificazione del regime amministrativo degli aeromobili e della pubblicità degli atti ad essi relativi;
h) abrogazione esplicita di tutte le disposizioni incompatibili con le modifiche del codice della navigazione adottate nell'esercizio della delega;
i) salvaguardia delle attribuzioni del Ministero della difesa in materia di difesa e sicurezza nazionale.
[13]
Il comma 3 dell’articolo 2 della legge
n. 265 del 2004 prevedeva la possibilità di adottare decreti legislativi
integrativi e correttivi, entro un anno dalla data di entrata in vigore dei
decreti legislativi attuativi della delega, nel rispetto dei principi e dei
criteri direttivi indicati e con le medesime procedure stabilite per gli stessi
decreti attuativi.