Le strutture amministrative statali che sovrintendono al
trasporto aereo sono state investite da un processo di riorganizzazione delle
competenze operato con il decreto legislativo di revisione del codice della
navigazione per la parte aeronautica (d.lgs. 96/2005),
anche in base alle indicazioni emerse nel corso dell’indagine conoscitiva sulla
sicurezza del trasporto aereo avviata a seguito dell’incidente di Linate
nell’ottobre del 2001.
L’assetto del governo dell’aviazione civile, prima dell’intervento di revisione del codice della navigazione, appariva infatti caratterizzato – come emerso anche dall’indagine conoscitiva richiamata (v. capitolo La riforma dell’aviazione civile) - da una sovrapposizione e frammentazione di competenze e responsabilità.
Con la revisione della parte aeronautica del codice della navigazione si è inteso ridefinire sia alcuni compiti dell’ENAC (Ente nazionale per l’aviazione civile) e dell’ENAV (Ente nazionale assistenza al volo s.p.a.), nel quadro delle funzioni ad essi attribuiti dalle norme istitutive, statutarie e regolamentari, sia l’ambito di competenza dell’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo in relazione alle inchieste aeronautiche, al fine di giungere ad una chiara separazione delle responsabilità tra i vari soggetti operanti nel settore.
Di seguito sono illustrate le competenze dei principali organismi operanti nel settore dell’aviazione civile.
L’ente nazionale assistenza al volo, società per azioni a totale partecipazione pubblica, nasce il 1° gennaio 2001 dalla trasformazione in ente pubblico economico – e, successivamente, in società per azioni - dell'Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale (AAAVTAG)[1].
La legge 665/1996, nel prevedere tale trasformazione, ha stabilito che l'ENAV fornisce i servizi di assistenza al volo in tutti gli spazi aerei di pertinenza italiana, come definiti dagli articoli 3 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica 145/1981, relativo ai compiti e ai servizi attribuiti all’Azienda.
Pertanto all’ENAV compete:
a) l'organizzazione e l'esercizio dei servizi di traffico aereo generale, consistente nel servizio di controllo della circolazione aerea, nel servizio informazione di volo e nel servizio consultivo e di allarme, nonché lo svolgimento dei servizi di telecomunicazioni e informazioni aeronautiche, dei servizi meteorologici aeroportuali, dei servizi di radionavigazione e radiodiffusione, nonché dei servizi del traffico aereo inerenti ai movimenti degli aeromobili sulle aree di manovra;
b) il potenziamento, l'ammodernamento, la costruzione, l'installazione e la manutenzione di impianti ed apparati di assistenza radio e visuale;
c) la ricerca e la produzione di studi di carattere tecnico-scientifico inerenti l'assistenza al volo;
d) il collegamento con altre amministrazioni pubbliche;
e) i rapporti con enti, società, organizzazioni nazionali ed internazionali del settore;
f) la predisposizione degli elementi tecnico-economici delle tariffe dei propri servizi;
g) il reclutamento, la formazione e l'addestramento del personale impiegato nei servizi di assistenza al volo;
h) l'effettuazione di controlli, a terra e in volo, sulla rispondenza agli standard delle radioassistenze e degli aiuti visivi luminosi;
i) la pianificazione dell'assistenza al volo e la determinazione dei requisiti tecnico-operativi connessi nel caso di costruzione o ristrutturazione di aeroporti civili;
j) l'accertamento delle infrazioni alla normativa sull'assistenza al volo;
k) la compilazione e pubblicazione delle carte aeroportuali;
l) l'emanazione della normativa tecnico-operativa dei servizi di competenza;
A seguito della riforma della parte aeronautica del codice della navigazione, i servizi della navigazione aerea, nonché la redazione delle carte ostacoli, sono espletati, per gli spazi aerei e gli aeroporti di competenza, dall’Enav. L’Ente nazionale assistenza al volo, soggetto certificato, è tenuto - sotto la vigilanza dell'ENAC e coordinandosi con il gestore aeroportuale - a disciplinare e controllare, per gli aeroporti di competenza, la movimentazione degli aeromobili, degli altri mezzi e del personale sull'area di manovra, ad assicurare l'ordinato movimento degli aeromobili sui piazzali, e a curare la gestione e la manutenzione degli impianti di assistenza visiva luminosa (AVL) di sua proprietà (articolo 691-bis c.n.).
L'ente nazionale per l'aviazione civile è stato istituito
con il decreto legislativo 25 luglio 1997, n. 250[2] quale soggetto regolatore
delle attività di trasporto aereo in Italia; esso nasce dalla fusione di tre
organizzazioni: la Direzione Generale dell’Aviazione Civile, il Registro
Aeronautico Italiano e l’Ente Nazionale Gente dell’Aria.
Ai sensi del decreto legislativo 250/97, l'ente provvede ai seguenti compiti:
· regolamentazione tecnica ed attività ispettiva, sanzionatoria, di certificazione, di autorizzazione, di coordinamento e di controllo, nonché tenuta dei registri e degli albi nelle materie di competenza;
· razionalizzazione e modifica delle procedure attinenti ai servizi aeroportuali, secondo la normativa vigente ed in relazione ai compiti di garanzia, di indirizzo e programmazione esercitati;
· attività di coordinamento con l'Ente nazionale di assistenza al volo e con l'Aeronautica militare, nell'ambito delle rispettive competenze per le attività di assistenza al volo;
· rapporti con enti, società ed organismi nazionali ed internazionali che operano nel settore dell'aviazione civile e rappresentanza presso gli organismi internazionali, anche su delega del Ministro dei trasporti;
· istruttoria degli atti concernenti tariffe, tasse e diritti aeroportuali per l'adozione dei conseguenti provvedimenti del Ministro dei Trasporti;
·
definizione e controllo dei parametri di qualità
dei servizi aeroportuali e di trasporto aereo nei limiti previsti dal
regolamento di cui all'articolo 10, comma 13, della legge 24 dicembre 1993, n.
537 (su cui si fonda il processo di affidamento delle gestioni totali) (v.
scheda Le gestioni aeroportuali);
· regolamentazione, esame e valutazione dei piani regolatori aeroportuali, dei programmi di intervento e dei piani di investimento aeroportuale, nonché eventuale partecipazione all'attività di gestione degli aeroporti di preminente interesse turistico e sociale, ovvero strategico-economico;
· attività di regolamentazione e controllo relativamente ai servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità;
· attività attuativa delle raccomandazioni adottate dall'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo.
Tali funzioni sono state fatte salve dal regolamento di organizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, emanato con il DPR n. 177 del 2001 a seguito della riforma dell'organizzazione del Governo prevista dal decreto legislativo n. 300 del 1999.
Con la revisione del codice della navigazione aerea è stato disposto che l’ENAC, nel rispetto dei poteri di indirizzo del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, nonché fatte salve le competenze specifiche degli altri enti aeronautici - attribuite loro dalle norme istitutive, statutarie e organizzative - agisce come unica autorità di regolazione tecnica, certificazione e vigilanza nel settore dell'aviazione civile, mediante le proprie strutture centrali e periferiche, e cura la presenza e l'applicazione di sistemi di qualità aeronautica rispondenti ai regolamenti comunitari (articolo 687 c.n.).
Inoltre all’ENAC sono state attribuite alcune funzioni
precedentemente di competenza del direttore d’aeroporto[3], oltre al potere di
ispezione e visita degli aeromobili, per l'accertamento delle condizioni di
navigabilità e di impiego, prima attribuito al registro aeronautico italiano.
Quanto al divieto di sorvolo per motivi di sicurezza ovvero per motivi militari
o di ordine pubblico, la competenza è passata dal Ministro dei trasporti
all’ENAC, mentre il Ministro mantiene ferma la competenza a vietare la
navigazione aerea per eccezionali motivi di interesse pubblico (art. 793 c.n.).
Anche le autorizzazioni per il sorvolo del territorio nazionale da parte degli
aeromobili stranieri, ad eccezione di quelli militari, di dogana e di polizia, in
precedenza affidata al Ministro, è trasferita all’ENAC (art. 794 c.n.) al pari
dell’autorizzazione all’imbarco di armi e munizioni (art. 816 c.n.).
Il nuovo articolo 690 del codice della navigazione ha inoltre previsto che al recepimento degli annessi ICAO e delle eventuali modifiche degli annessi si provvede in via amministrativa anche mediante l'emanazione di regolamenti tecnici dell'ENAC.
L’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo è stata istituita dal decreto legislativo 25 febbraio 1999, n. 66, in attuazione di una direttiva comunitaria 94/56/CE del 21 novembre 1994, che richiamava la necessità, da parte di tutti gli Stati membri dell'Unione, di uniformità sul piano concettuale ed operativo riguardo le inchieste tecniche relative agli incidenti aerei[4].
Le inchieste svolte dall'Agenzia sono finalizzate esclusivamente a prevenire ulteriori incidenti o inconvenienti, e non ad accertare colpe o responsabilità. A tale riguardo appare utile ricordare che il decreto legislativo 66/99 affida all’Agenzia il compito di svolgere attività di studio e di indagine, formulando raccomandazioni e proposte dirette a garantire la sicurezza della navigazione aerea e a prevenire incidenti ed inconvenienti aeronautici. Il decreto prevede inoltre compiti, facoltà e limiti degli investigatori incaricati di svolgere le inchieste.
L'Agenzia è chiamata a collaborare con l'autorità giudiziaria, quando ciò si renda necessario, e ad assicurare i rapporti con istituzioni ed operatori aeronautici nazionali ed esteri a fini di prevenzione: essa acquisisce informazioni, anche mediante sopralluoghi presso soggetti pubblici e privati in settori connessi alla sicurezza del volo.
Ai sensi del nuovo articolo 826 del codice della navigazione, l'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo conduce l'inchiesta tecnica su ogni incidente aereo e su ogni inconveniente grave accaduto nel territorio italiano. Qualora non sia effettuata da un altro Stato, l'Agenzia svolge l'inchiesta tecnica su incidenti e su inconvenienti gravi occorsi fuori dal territorio italiano ad aeromobili immatricolati in Italia o eserciti da una compagnia che ha sede legale in Italia.
L’articolo 828 prevede che il direttore dell'aeroporto, l'ente
preposto ai servizi di assistenza al volo, l'autorità di pubblica sicurezza ed
ogni altra pubblica autorità, quando abbiano notizia di un incidente
aeronautico e quando valutino che sussistono ragionevoli motivi per ritenere
che un aeromobile sia perduto o scomparso, hanno l’obbligo di darne immediata comunicazione all'autorità giudiziaria,
all'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo e all'Ente nazionale per
l'aviazione civile. In caso di inconveniente grave (art. 829 c.n.), il
direttore dell'aeroporto e l'ente preposto ai servizi di assistenza al volo ne
danno immediata comunicazione all'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo e
all'ENAC.
Con riferimento alle raccomandazioni si fa presente che l’articolo 13 del D.Lgs. 66/99 attribuisce al Ministro dei trasporti il compito di adottare le misure necessarie a garantire che le raccomandazioni di sicurezza siano debitamente prese in considerazione.
Quanto ai rapporti dell'Agenzia con gli enti istituzionali del volo si ricorda che con l’ENAV è stato stipulato un protocollo d’intesa ferma restando la necessità dell'Agenzia di poter disporre di investigatori propri e specializzati nelle proprie indagini.
Gli articoli 705 e
706 del codice della navigazione,
come modificati dal d. lgs. 96/2005, stabiliscono le funzioni del gestore aeroportuale.
Più specificamente, l’articolo
705 reca, in primo luogo, una definizione di gestore aeroportuale,
individuato come il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la
vigilanza dell'ENAC, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire, secondo
criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le
attività dei vari operatori privati presenti nell'aeroporto o nel sistema
aeroportuale considerato. L'idoneità del gestore aeroportuale a espletare i
propri compiti, nel rispetto degli standard
tecnici di sicurezza, è attestata dalla
certificazione rilasciata dall'ENAC.
Vengono poi individuati i compiti del gestore aeroportuale, facendo comunque salve le
competenze attribuite agli organi statali in materia di ordine e sicurezza
pubblica, difesa civile, prevenzione incendi e lotta agli incendi, soccorso e
protezione civile. Il gestore aeroportuale dunque:
a) assicura il puntuale rispetto
degli obblighì assunti con la convenzione ed il contratto di programma (v.
scheda Le gestioni aeroportuali);
b) organizza l'attività
aeroportuale, al fine di garantire l'efficiente utilizzo delle risorse per la
fornitura di attività e di servizi di livello qualitativo adeguato, anche mediante la pianificazione degli
interventi in relazione alla tipologia di traffico;
c) corrisponde il canone di concessione;
d) assicura agli utenti la presenza in aeroporto dei necessari servizi di assistenza a terra, fornendoli direttamente o coordinando l'attività dei soggetti idonei che forniscono i suddetti servizi a favore di terzi o in autoproduzione;
e) sotto la vigilanza
dell'ENAC e coordinandosi con la società
ENAV o con altro soggetto fornitore
dei servizi della navigazione aerea, assegna
le piazzole di sosta agli aeromobilì e assicura l'ordinato movimento degli altri mezzi e del personale sui piazzali,
al fine di non interferire con l'attività di movimentazione degli aeromobili, verifica, in quanto titolare ai sensi
dell’art. 718 del potere di coordinamento tecnico-operativo degli altri
soggetti privati operanti in aeroporto, il rispetto
delle prescrizioni del regolamento di scalo[5];
e-bis) propone all'ENAC l'applicazione delle misure sanzionatorie previste per l'inosservanza delle condizioni d'uso degli aeroporti e delle disposizioni del regolamento di scalo da parte degli operatori privati fornitori di servizi aerei e aeroportuali;
e-ter) applica, in casi di necessità e urgenza e salva ratifica dell'ENAC, le misure interdittive di carattere temporaneo previste dal regolamento di scalo e dal manuale di aeroporto;
f) fornisce
tempestivamente notizie all'ENAC, alla società ENAV, ai vettori e agli enti
interessati in merito a riduzioni del
livello del servizio e a interventi
sull'area di movimento dell'aeroporto, nonché alla presenza di ostacoli o di altre condizìoni di rischio per la navigazione
aerea nell’ambito del sedime di concessione;
g) redige la Carta
dei servizi in conformità delle direttive emanate dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e dall'ENAC e garantisce il rispetto dei previsti livelli di qualità dei servizi
offerti all'utenza.
h) assicura i controlli di sicurezza su passeggeri, bagagli e merci, ai sensi delle disposizioni vigenti, nonché la gestione degli oggetti smarriti.
Per quanto concerne più direttamente i servizi di assistenza
a terra (handling), l’articolo 706 riafferma, con alcune
precisazioni, la disciplina generale vigente, vale a dire che i servizi di
assistenza a terra negli aeroporti aperti al traffico aereo commerciale sono
espletati sia dal gestore aeroportuale che dagli operatori terzi o dagli utenti
in autoassistenza ritenuti idonei dall'ENAC, e che tali servizi sono regolati
dalle norme speciali in materia[6].
[1] La legge 21 dicembre 1996, n. 665, aveva disposto
la trasformazione dell'AAAVTAG in ente pubblico economico denominato Ente nazionale
di assistenza al volo (ENAV) a decorrere dal 1° gennaio 1996, e la successiva
trasformazione in società per azioni entro due anni dalla pubblicazione sulla
Gazzetta Ufficiale del comunicato ministeriale relativo all’approvazione dello
statuto dell’ente e comunque non oltre il 31 dicembre 2000.
[2]
Intervenuto sulla base dell'articolo
2, comma 48 della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (collegato alla manovra di
finanza pubblica 1996), che delegava il Governo ad emanare uno o più decreti
legislativi finalizzati alla ristrutturazione del settore dell'aviazione
civile.
[3] Si tratta di funzioni relative a: esercizio delle funzioni di polizia degli aerodromi - art. 718 c.n.; soccorso agli aeromobili in pericolo – art. 727 c.n.; rimozione di relitti in ambito aeroportuale – art. 729; funzioni di polizia e vigilanza dell navigazione – art. 792 c.n.; controllo degli aeromobili prima della partenza art. 801 e 802 c.n.; limitazione all’utilizzo d aerodromi e all’approdo di aeromobili per motivi di sicurezza per la navigazione o di ordine sanitario ovvero per altri gravi motivi di pubblico interesse).
Nel corso dell’indagine
conoscitiva è stata manifestata l'esigenza di procedere alla ricognizione e
ridefinizione dei compiti del direttore dell'aeroporto, soprattutto in
relazione ai controlli anteriori alla partenza e all'autorizzazione alla partenza,
competenza in precedenza attribuite all’ENAC dal Dl 237/2004. Nel corso
dell’indagine è stata altresì segnalata la necessità di chiarire il rapporto
tra direttore dell'aeroporto ed ENAC, anche in considerazione del fatto che,
pur risultando il primo incardinato nella struttura del secondo, esso risultava
titolare di potestà pubbliche, potestà non spettanti all'ENAC nel suo
complesso.
[4]
Si ricorda che il regolamento CE n.
1592/2002, al fine di costituire e mantenere un livello elevato ed uniforme di
sicurezza dell’aviazione civile in Europa, ha istituito l’Agenzia europea per
la sicurezza aerea; all’Agenzia sono stati attribuiti compiti specifici di
carattere normativo ed esecutivo nel campo della sicurezza aerea, riconducibili
essenzialmente a due funzioni: da un lato la consulenza tecnica all’Unione
Europea nella stesura dei regolamenti e nella conclusione di accordi
internazionali riguardanti la sicurezza aerea; dall'altro la competenza a
svolgere funzioni operative prima affidate alle autorità aeronautiche dei Paesi
membri, quali l’omologazione dei prodotti aeronautici e l’emissione delle
prescrizioni di aeronavigabilità.
[5]
Si
ricorda che il regolamento di scalo è stato espressamente previsto dal DL 237/2004
(art. 2, comma 2). Ai sensi di tale disposizione, l'E.N.A.C., sentiti il
gestore aeroportuale ed ENAV s.p.a. per le materie di competenza, nonché gli
altri enti e organismi pubblici che operano in aeroporto, adotta, entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, il
regolamento di scalo e il piano di emergenza aeroportuale. Il regolamento di
scalo disciplina anche l'esercizio di attività quali la movimentazione degli
aeromobili, degli altri mezzi e del personale sull'area di manovra e sui
piazzali, nonché la segnalazione di ostacoli e di condizioni di rischio, e prevede
le modalità e gli strumenti operativi necessari a garantire la loro
effettuazione.
[6]
La normativa speciale in materia è
dettata dal decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18 concernente l’accesso al
mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità che ha
dato attuazione alla direttiva 96/67/Ce in materia.