La XV legislatura si apre con lo svolgimento (il 25 e 26 giugno 2006) del referendum popolare indetto, ai sensi dell’art. 138 Cost., sulla legge costituzionale recante Modifiche alla Parte II della Costituzione, approvata nel corso della XIV legislatura, legge che operava un’ampia e profonda revisione della Parte II della Costituzione, concernente l’ordinamento della Repubblica. Il referendum ha avuto esito non favorevole all’approvazione della legge costituzionale, e questo, anche alla luce delle passate esperienze (in particolare di quella della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali, nella XIII legislatura, non giunta in porto), ha inciso sul dibattito politico-parlamentare in materia di riforme istituzionali: ritenendosi da più parti che non fosse opportuno insistere sul modello della “Grande Riforma”, e che si dovesse invece perseguire il più ampio consenso possibile intorno a quegli interventi costituzionali, di portata più circoscritta, che apparissero urgenti e maturi.
I temi su cui si è focalizzata l’attenzione sono i seguenti:
§ la riduzione del numero dei parlamentari;
§ il superamento del bicameralismo perfetto, attraverso una differenziazione della composizione e delle funzioni delle due Camere e l’attribuzione ad una sola di esse del potere di conferire la fiducia al Governo;
§ il rafforzamento dell'esecutivo in Parlamento, con l’introduzione di meccanismi finalizzati alla stabilità dei governi (tra i quali, il potere di nomina e revoca dei ministri e la c.d. “sfiducia costruttiva”) e alla rapidità delle decisioni;
§ una miglior definizione del rapporto Stato-autonomie territoriali, sulla base dell’esperienza dei primi cinque anni di applicazione del nuovo Titolo V: tema che ha formato l’oggetto di un’apposita indagine conoscitiva (vedi al riguardo la sintesi per l’area tematica Regioni e autonomie locali).
Parallelamente, il dibattito politico – stimolato anche dal risultato elettorale, che aveva mostrato una tendenza ad un’elevata frammentazione della rappresentanza e, specialmente al Senato, faceva presagire problemi di governabilità – ha affrontato anche il tema della riforma del sistema elettorale. Le soluzioni prospettate dalle diverse parti politiche e dai giuristi intervenuti nel dibattito sono peraltro apparse eterogenee, spaziando dall’introduzione di semplici ritocchi alla legge elettorale vigente sino all’adozione di sistemi radicalmente diversi, spesso ispirati ad esperienze straniere (molti i richiami ai “modelli” tedesco e spagnolo).
Sul dibattito ha costantemente influito l’iniziativa referendaria volta ad un’abrogazione “mirata” di parti delle vigenti leggi elettorali, al fine di
§ sopprimere la facoltà di collegamento di più liste in coalizioni, con la conseguente attribuzione del premio di maggioranza alla lista singola – e non più, come oggi, alla coalizione di liste – che abbia ottenuto il maggior numero di voti;
§ eliminare la possibilità per un candidato di presentarsi in più circoscrizioni.
Il voto sui tre quesiti referendari era stato fissato per il 18 e il 19 maggio 2008; lo scioglimento delle Camere ha tuttavia determinato, ai sensi della disciplina vigente, la sospensione del procedimento referendario, i cui termini riprenderanno a decorrere dal 365° giorno successivo alla data delle elezioni.
Sui due versanti della riforma costituzionale e di quella elettorale, il Governo non ha direttamente assunto iniziative legislative, riservandosi una funzione istruttoria e di stimolo, al dichiarato scopo di contribuire al raggiungimento di convergenze su soluzioni condivise.
Quanto al versante parlamentare, nel novembre 2006 la 1ª Commissione del Senato avviava l’esame di varie proposte di legge di riforma del sistema elettorale (A.S. 129 e abb.); il 4 luglio 2007 il relatore (presidente Bianco) formulava un primo schema di testo unificato; il dibattito proseguiva nei mesi successivi, ed un’ulteriore proposta veniva formulata dal relatore nella seduta del 15 gennaio 2008, poco prima dello scioglimento delle Camere.
Quest’ultimo testo delineava per la Camera un sistema sostanzialmente proporzionale, basato sull’assegnazione della metà dei seggi in collegi uninominali, con formula maggioritaria, e dell’altra metà a liste circoscrizionali, senza voto di preferenza. Il riparto dei voti era compiuto in sede nazionale, secondo la formula dei quozienti naturali e dei resti più alti, con soglia di sbarramento (5 % a livello nazionale, o 7% in cinque circoscrizioni). Nel sistema elettorale per il Senato sia il riparto dei seggi sia la soglia di sbarramento (5%) operavano a livello regionale, e tutti i seggi erano attribuiti con il metodo proporzionale, sulla base dei voti espressi per candidati in collegi uninominali.
L’8 maggio 2007, la I Commissione della Camera ha iniziato l’esame di due proposte di legge costituzionale recanti modifiche agli articoli 92 e 94 della Costituzione in materia di forma di Governo; nel corso dell’esame risultavano abbinate altre 13 proposte, intese a modificare anche altri articoli della Parte II della Costituzione. Il 21 giugno la Commissione adottava quale testo base il testo unificato proposto dai due relatori (on. Amici ed on. Bocchino, rispettivamente appartenenti a gruppi di maggioranza e di opposizione): dopo ulteriori modifiche questo veniva licenziato per l’Assemblea, con il voto favorevole dei gruppi di maggioranza e l’astensione dei gruppi di opposizione. La discussione in Aula, iniziata il 22 ottobre 2007, non si è conclusa a causa della fine anticipata della legislatura.
Il testo licenziato dalla Commissione (A.C. 553 ed abb.-A) interveniva principalmente sui due profili del bicameralismo e della forma di governo prevedendo, tra l’altro:
§ la riduzione del numero dei parlamentari;
§ l’istituzione di un Senato federale, i cui componenti sono eletti dai Consigli regionali, al proprio interno, e dai Consigli delle autonomie locali tra i componenti dei Consigli degli enti locali;
§ la diversificazione delle funzioni tra le due Camere nell’ambito del procedimento legislativo;
§ la previsione che il voto di fiducia sia accordato dalla sola Camera dei deputati e sia rivolto non al nuovo Governo nel suo complesso bensì al Presidente del Consiglio;
§ l’attribuzione a quest’ultimo del potere di proporre la revoca (oltre che la nomina) dei ministri;
§ l’attribuzione al Governo di più incisivi poteri sull’ordine del giorno delle Camere, e la correlativa introduzione di limiti alla decretazione d’urgenza.
La sola legge di revisione costituzionale entrata in vigore nel corso della legislatura è la L.Cost. 2 ottobre 2007, n. 1 che, modificando l’art. 27 Cost., ha espunto dal testo costituzionale ogni residua ipotesi di reintroducibilità della pena di morte nell’ordinamento (il testo originario dell’art. 27 conservava, infatti, questa possibilità nei casi previsti dalle leggi militari di guerra).
In tal modo si è proceduto ad adeguare la Costituzione all’abolizione totale della pena di morte, già disposta nella legislazione ordinaria dalla L. 589/1994, legge che ha soppresso ogni riferimento alla pena capitale ancora esistente nel codice penale militare di guerra.
Il Parlamento ha avviato l’esame di altre proposte di legge costituzionale: si ricordano in particolare le iniziative volte
§ ad inserire, tra i princìpi fondamentali della Carta costituzionale, la solenne statuizione per cui la lingua italiana è “lingua ufficiale” della Repubblica (A.C. 648 e abb.);
§ a novellare l’art. 111 Cost. al fine di sancire che la Repubblica garantisce i diritti e le facoltà delle vittime del reato (A.C. 1242);
§ ad aggravare il procedimento di approvazione delle leggi di revisione della Costituzione e delle altre leggi costituzionali, di cui all’art. 138 Cost. (A.S. 817);
§ a subordinare la revisione degli statuti speciali alla previa intesa con le Regioni interessate (per questo e i successivi punti si veda la sintesi per l’area tematica Regioni e autonomie locali);
§ ad approvare il nuovo statuto di autonomia della regione Friuli-Venezia Giulia;
§ a rivedere la procedura per il distacco di Province e Comuni da una Regione e l’aggregazione ad altra, di cui all’art. 132, co. 2°, Cost..
In nessuno di questi casi, peraltro, l’iter parlamentare è giunto a conclusione prima dello scioglimento delle Camere.
Tra le proposte di legge ordinaria avviate dalle Camere ed interrotte a causa della fine della legislatura, si ricordano i progetti di modifica della L. 18/1979, che disciplina l’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia (A.C. 199 e abb.), i progetti di revisione della disciplina delle ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità (A.C. 1451 e abb.), la nuova disciplina dei conflitti di interessi che possono riguardare determinati titolari di incarichi pubblici (A.C. 1318).
Sia all’inizio della legislatura, sia nell’imminenza del voto nella primavera del 2008, sono intervenuti alcuni decreti-legge che hanno inciso in varia misura sul procedimento elettorale: si tratta del D.L. 223/2006, il cui art. 39-bis ha introdotto specifiche disposizioni in materia di rimborsi elettorali; del D.L. 24/2008, che ha inciso tra l’altro sul procedimento relativo al voto degli italiani all’estero e ha consentito lo svolgimento contestuale delle elezioni politiche e di quelle amministrative, e del D.L. 49/2008, che ha espressamente vietato l’introduzione in cabina elettorale di telefoni cellulari o altri strumenti in grado di registrare immagini.
Si segnalano infine le disposizioni introdotte nelle leggi finanziarie, nel quadro delle misure volte al contenimento della spesa pubblica, in materia di trattamento economico dei parlamentari e dei membri dell’esecutivo.
Già nel corso della XIV legislatura, le indennità parlamentari erano state ridotte del 10 per cento (art. 1, co. 52, L. 266/2005); nel luglio 2007, sia l’Ufficio di presidenza della Camera sia il Consiglio di presidenza del Senato hanno adottato ulteriori misure volte a ridurre la dinamica della spesa, con particolare riferimento agli assegni vitalizi. La legge finanziaria 2007 (art. 1, co. 575) ha ridotto del 30% il trattamento economico complessivo dei ministri e dei sottosegretari di Stato che siano anche membri del Parlamento. La legge finanziaria 2008 (art. 1, co. 375) esclude, per cinque anni, l’applicazione all’indennità parlamentare dell’adeguamento automatico agli incrementi medi delle retribuzioni dei pubblici dipendenti “contrattualizzati”.