Regioni e autonomie locali

Anche in conseguenza dell’esito del referendum ex art. 138 Cost. del 25 e 26 giugno 2006, con il quale è stato bocciato il testo di legge costituzionale recante Modifiche alla Parte II della Costituzione, approvato nel corso della precedente legislatura, il dibattito sui rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali nell’ordinamento costituzionale è proseguito nel corso della XV legislatura in modo ampio ed articolato.

In particolare, con riferimento alle previsioni contenute nel Titolo V della Parte II della Costituzione, nel dibattito politico e costituzionalistico sono state tratteggiate due direttrici di intervento, l’una volta alla “manutenzione” del testo costituzionale, attraverso provvedimenti di puntuale modifica ed integrazione degli aspetti più problematici emersi a seguito dell’applicazione della riforma del 2001, e l’altra mirante all’attuazione con legislazione ordinaria delle innovazioni apportate da tale riforma.

La prima direttrice non si è tradotta nel corso della legislatura in progetti di riforma oggetto di esame da parte delle Camere, mentre sono state numerose le iniziative legislative, spesso di ampia portata, riferite alle principali questioni attuative poste dalla riforma del Titolo V. Nella grande maggioranza dei casi, tuttavia l’iter di tali provvedimenti non si era concluso al momento dello scioglimento delle Camere.

L’attuazione del Titolo V

Nei primi mesi della legislatura, le Commissioni Affari costituzionali del Senato e della Camera hanno convenuto di procedere congiuntamente ad un’indagine conoscitiva sul Titolo V della Parte seconda della Costituzione, articolandola nelle seguenti quattro aree tematiche:

§      il sistema di riparto delle competenze tra Stato, Regioni e autonomie locali;

§      il “federalismo fiscale” e il suo rapporto con le garanzie di eguaglianza nel godimento dei diritti sociali;

§      le sedi di raccordo, di consultazione e di codecisione tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali;

§         le forme istituzionali di governo nelle diverse articolazioni territoriali.

L’indagine non ha direttamente condotto all’elaborazione in seno alla Commissione di specifiche proposte normative, ma i temi dibattuti nel corso dell’attività conoscitiva sono stati in seguito oggetto di diversi progetti di legge di iniziativa governativa e parlamentare, che non sono giunti ad approvazione.

Più specificamente, quanto all’attuazione delle previsioni in materia di autonomia finanziaria (art. 119 Cost.), nel mese di settembre 2007 il Governo ha presentato alla Camera un disegno di legge delega al Governo sul “federalismo fiscale” (A.C. 3100).

La questione dell’individuazione delle sedi di raccordo tra Stato ed autonomie territoriali è stata invece affrontata nell’ambito del dibattito presso la I Commissione della Camera sui disegni di legge costituzionale recanti modifiche al bicameralismo e alla forma di Governo (A.C. 553 e abb.): il testo licenziato dalla Commissione prevede l’istituzione di un “Senato federale della Repubblica” eletto dai Consigli regionali e dal Consiglio delle autonomie locali (vedi l’area tematica Affari costituzionali e ordinamento della Repubblica).

Quanto alla individuazione delle competenze dei diversi livelli di governo, si può ricordare la proposta del Governo di un nuovo Codice delle autonomie (v. infra), volto a ridefinire gli ambiti competenziali degli enti locali.

Il tema dell’eliminazione di possibili duplicazioni o sovrapposizioni amministrative tra i diversi livelli territoriali è stato inoltre affrontato nel corso del dibattito sui c.d. “costi della politica” ed è stato oggetto, in specie nell’ambito delle manovre finanziarie, di vari interventi puntuali di contenimento delle spese.

L’ordinamento degli enti locali

La 1ª Commissione del Senato ha iniziato, senza portarlo a conclusione, l’esame in sede referente del disegno di legge del Governo A.S. 1464 (cosiddetto Codice delle autonomie), recante una serie di deleghe finalizzate a ridefinire la disciplina degli enti locali, del loro ordinamento e dei loro rapporti con lo Stato e le Regioni, tenendo conto della riforma del Titolo V. Le deleghe al Governo riguardavano:

§         l’individuazione e l’allocazione delle funzioni fondamentali degli enti locali e delle funzioni proprie di tali enti;

§         la disciplina degli organi di governo, del sistema elettorale e degli altri settori relativi all’organizzazione degli enti locali;

§         l’individuazione dei princìpi fondamentali nelle materie di competenza concorrente che incidano su funzioni, organizzazione e servizi degli enti locali;

§         l’istituzione delle città metropolitane;

§         l’individuazione di funzioni amministrative statali ulteriori, rispetto a quelle fondamentali e proprie, da allocare a livello territoriale;

§         l’ordinamento di Roma, capitale della Repubblica;

§         il potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni in caso di inerzia nell’adeguare le proprie disposizioni al nuovo ordinamento degli enti locali;

§         la revisione delle circoscrizioni delle province;

§         l’adozione di una "Carta delle autonomie locali" conseguente al nuovo ordinamento.

Gli interventi di maggiore rilievo effettivamente realizzati nel corso della legislatura nel campo delle autonomie locali hanno peraltro riguardato il contenimento dei “costi della politica” negli enti territoriali. In questo contesto, varie misure contenute nella legge finanziaria per il 2008 (L. 244/2007, art. 2, co. 16-32) sono intervenute sia sulla disciplina di alcuni organi (comunità montane, giunte comunali e provinciali, forme associative comunali, circoscrizioni di decentramento comunale), sia su quella dello status degli amministratori (aspettativa, indennità, rimborsi spese).

Il progetto di riforma dei servizi pubblici locali

La materia dei servizi pubblici locali nel corso della legislatura non è stata oggetto di modifiche normative di rilievo, ad eccezione di una specifica previsione contenuta nella legge finanziaria per il 2008 (L. 244/2007, art. 2, co. 461), in base alla quale gli enti locali sono tenuti, in sede di stipula dei contratti di servizio, ad emanare una "Carta della qualità dei servizi", che espliciti gli standard qualitativi e quantitativi delle prestazioni erogate, nonché le modalità di accesso ad informazioni rilevanti per la tutela dei diritti degli utenti.

Il tema della riforma dei servizi pubblici locali è stato peraltro oggetto di ampio dibattito al Senato della Repubblica, in occasione dell’esame, non concluso, di un disegno di legge governativo (A.S. 772), che recava una delega per il complessivo riordino della materia.

Il testo approvato dalla 1^a Commissione del Senato stabiliva tra l’altro il principio che l’affidamento dei servizi di rilevanza economica dovesse avvenire di norma mediante procedure competitive di evidenza pubblica di scelta del gestore. In deroga a tale principio si prevedeva la possibilità di scegliere altre due forme di affidamento: a società a capitale pubblico gestite in house (ossia sulle quali l’ente locale eserciti un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi); a società miste a capitale pubblico-privato. Il ricorso a tali istituti era però ammesso unicamente in presenza di particolari circostanze economico-sociali, e sottoposto a precise condizioni procedurali (obbligo di motivare e rendere pubblica la scelta, controllo da parte dell’Autorità antitrust, divieto di acquisire la gestione di servizi pubblici in settori diversi, c.d. multiutility, o in altri ambiti territoriali).

Nel corso dell’esame in Assemblea al Senato, il Governo aveva peraltro presentato un emendamento interamente sostitutivo del testo approvato in Commissione, di contenuto sostanzialmente identico a quello di un emendamento al disegno di legge finanziaria (A.C. 3256) nel quale si recepivano in larga misura i contenuti del testo del disegno di legge, traducendo tuttavia i princìpi e criteri direttivi della delega in disposizioni di legge direttamente applicabili.

Distacco/aggregazione di enti locali

In base all’art. 132, co 2°, Cost. “si può, con l’approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Provincie e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione e aggregati ad un’altra”.

Nel corso della legislatura, il tema del distacco e dell’aggregazione degli enti locali ai sensi di tale disposizione è stato affrontato sia con riferimento a numerosi progetti di legge, di natura costituzionale e ordinaria, concernenti il distacco di singoli comuni per i quali si era svolto con esito positivo il previsto referendum popolare[1], sia nell’ambito di un disegno di legge costituzionale, di iniziativa governativa (A.C. 2523), inteso a riformulare la procedura prevista in materia dal citato all’art. 132, co 2°, Cost..

La nuova formulazione proposta nel disegno di legge, il cui esame presso la Commissione Affari costituzionali della Camera non si è concluso, era principalmente finalizzata a consentire una più ampia espressione delle volontà delle popolazioni interessate. Si prevedeva tra l’altro che alla consultazione referendaria prevista nel procedimento di distacco prendessero parte non più soltanto i cittadini degli enti locali direttamente coinvolti nel distacco-aggregazione, ma i cittadini delle due regioni, ovvero delle due province, su cui avrebbe inciso la modifica territoriale, a seconda che il referendum avesse ad oggetto il passaggio di una provincia o, rispettivamente, di uno (o più) comuni da una Regione ad un’altra.

Con riferimento agli interventi effettivamente realizzati, si segnala come, nel corso della legislatura sia stato costituito (art. 6. co. 7, D.L. 81/2007, come sostituito dall’art. 35 del D.L. 159/2007) un Fondo per la valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale, destinato alla realizzazione di progetti finalizzati allo sviluppo economico e sociale allo scopo di limitare le sperequazioni esistenti nella prestazione dei servizi tra regioni a statuto ordinario e regioni a statuto speciale, che concorrono a determinare la richiesta di distacco ed aggregazione da parte degli enti locali delle zone confinanti.

Le autonomie speciali

Nel corso della XV legislatura la I Commissione della Camera ha concluso l’esame di sei progetti di legge costituzionale (A.C. 203 e abb.) volti a modificare la procedura di revisione degli statuti speciali, ed ha avviato l’esame di quattro proposte di legge costituzionali recanti una organica revisione dello statuto del Friuli-Venezia Giulia (A.C. 519, presentata dal Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia, e abb.).

In entrambe le circostanze, sono state affrontate tre delle principali questioni riguardanti le autonomie speciali:

§         la definizione della “specialità”, il rifiuto della omologazione con le ordinarie, se pure apparentemente verso l’alto;

§         l’asserita “natura pattizia” degli statuti speciali e la clausola di inemendabilità unilaterale;

§         l’aspirazione delle Regioni a statuto speciale ad affermare nuovi statuti auto-proclamati e la loro “sussunzione” nella forma della legge costituzionale.

Un’altra questione di rilevanza politico-istituzionale affrontata nel corso della legislatura è stata quella relativa alla concreta realizzazione del “regionalismo differenziato o asimmetrico”, introdotto dalla riforma del Titolo V, in base al quale (art. 116, co. 3°, Cost.) alle Regioni a statuto ordinario possono essere attribuite “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” in relazione alle materie di legislazione concorrente ed alcune materie di legislazione esclusiva dello Stato (giustizia di pace; norme generali sull’istruzione; tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali). L’attribuzione di funzioni deve avvenire con legge dello Stato – approvata dalle Camere a maggioranza assoluta – sulla base di una intesa fra lo Stato e la Regione interessata, a cui spetta comunque l’iniziativa.

Nel corso della legislatura le Regioni Lombardia e Veneto hanno, infatti, avviato la trattativa con il Governo per approvare il testo di queste condizioni speciali di autonomia da proporre al Parlamento.