Norme antisismiche

Nel corso della XIV legislatura sono stati emanati due provvedimenti con i quali è stato operato un radicale aggiornamento della normativa antisismica[1]. Tale normativa era rimasta ferma, per quanto riguarda la classificazione delle zone sismiche al 1984 e, in relazione alle norme tecniche per la costruzione in zona sismica, al 1996. Nel 2003 è stata emessa, da parte del Dipartimento della Protezione civile, un’ordinanza per la sicurezza delle costruzioni in zona sismica che ha messo in luce la necessità di un radicale aggiornamento del quadro normativo italiano avvenuto nel 2005, con un successivo decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con il quale è stato approvato il T.U. sulle norme tecniche delle costruzioni.

L’ordinanza del Presidente del consiglio dei ministri del 20 marzo 2003, n. 3274[2], recante Primi elementi in materia di criteri generali per la classificazione sismica del territorio nazionale e di normative tecniche per le costruzioni in zona sismica, ha rappresentato la prima importante novità nel panorama della normativa in tema di prevenzione antisismica.

Tale normativa è stata adottata dopo il terremoto del 31 ottobre 2002 che ha colpito i territori al confine fra il Molise e la Puglia e provocato anche il crollo di una scuola elementare nel comune di San Giuliano di Puglia. Anche la precedente classificazione sismica nazionale, peraltro, era stata varata poco dopo il terremoto del 1980 in Irpinia. L’ordinanza è stata, pertanto, adottata dalla Protezione civile in tempi molto ristretti proprio per fornire una risposta immediata alla necessità di aggiornamento di due importanti strumenti normativi per la riduzione del rischio sismico.

Nelle premesse all’ordinanza, si specifica che essa rappresenta una prima e transitoria disciplina della materia, motivata dalla volontà di recuperare rapidamente un divario che negli ultimi due decenni si era creato tra il livello delle conoscenze scientifiche e tecniche e quello normativo, in attesa di una disciplina organica della materia. Un’esigenza, nata, come rilevato, all’indomani del sisma in Molise e Puglia in una zona, tra l’altro, non classificata come sismica. Da qui la natura urgente del provvedimento, redatto da un gruppo di lavoro di esperti che in appena quaranta giorni ha predisposto i quattro allegati tecnici dell’ordinanza sulla base degli art. 2, comma 1 e 5, comma 2 della legge n. 225 del 1992 che conferisce al Dipartimento della protezione civile poteri straordinari per fronteggiare determinate situazioni di emergenza.

In considerazione degli errori materiali e formali contenuti nell’ordinanza, conseguenti ai tempi brevissimi di adozione e alle novità della relativa impostazione, essa - appena cinque mesi dopo la sua pubblicazione - è stata oggetto di numerose e significative correzioni (da parte, soprattutto, dell’ordinanza n. 3316 del 2 ottobre 2003[3]), volte anche a consentire i necessari approfondimenti della materia di notevole complessità tecnico-scientifica.

Con l’ordinanza n. 3274 sono stati approvati, oltre ai criteri per l'individuazione delle zone sismiche e per la formazione e l’aggiornamento degli elenchi delle medesime zone, le seguenti norme tecniche contenute negli allegati 2, 3 e 4 dell’ordinanza, di cui fanno parte integrante:

§ norme tecniche per il progetto, la valutazione e l'adeguamento sismico degli edifici;

§ norme tecniche per il progetto sismico dei ponti;

§ norme tecniche per il progetto sismico delle opere di fondazione e sostegno dei terreni.

Si ricorda, inoltre, che l’ordinanza, all’art. 2, comma 2, terzo periodo, ha contemplato un periodo transitorio di diciotto mesi durante il quale è possibile, per l’interessato, scegliere di applicare la classificazione sismica e le norme tecniche vigenti. Tale termine è stato più volte prorogato (con successive ordinanze), a causa sia del rilevante grado di complessità tecnica della materia e della sua natura fortemente innovativa, che del necessario coordinamento con il T.U. sulle norme tecniche delle costruzioni, allora in via di emanazione.

L’ultimo differimento al 23 ottobre 2005 è stato disposto con l’ordinanza n. 3467 del 13 ottobre 2005, al dichiarato scopo di consentire l’allineamento della normativa con la nuova disciplina introdotta, appunto, con il DM 14 settembre 2005[4] recante Norme tecniche per le costruzioni.

Con il DM 14 settembre 2005 sono stati, pertanto, riformati definitivamente i criteri generali per la classificazione sismica del territorio nazionale e le norme tecniche per le costruzioni in zona sismica, allo scopo di riunire in un T.U. la disciplina tecnica relativa alla progettazione ed all’esecuzione delle costruzioni e di realizzarne nel contempo l’omogeneizzazione e la razionalizzazione.

Le nuove norme tecniche in materia di costruzioni rappresentano, pertanto, la messa a punto, per la prima volta nella legislazione nazionale, di una normativa complessa e completa in materia di costruzioni relativa alla progettazione strutturale degli edifici ed alle principali opere di ingegneria civile, alle caratteristiche dei materiali e dei prodotti utilizzati. Essa costituisce, inoltre, un aggiornamento del quadro normativo nazionale in materia strutturale, basato essenzialmente sulle leggi fondamentali n. 1086 del 1971 recante norme per la disciplina delle opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica e sulla legge 2 febbraio 1974, n. 64, relativa a provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche e relative norme di attuazione.

Il decreto, composto da un’introduzione e dodici capitoli, persegue, quindi, la finalità di riunire la normativa tecnica relativa alle costruzioni civili al fine di fornire un corpus normativo quanto più possibile coerente, ispirato al criterio “prestazionale” piuttosto che “prescrittivo” e di semplificazione legislativa, cercando di individuare con chiarezza i livelli di sicurezza delle costruzioni ed il loro comportamento a seguito di sollecitazione esterna.

Con le nuove “Norme tecniche per le costruzioni” è stata privilegiata la normativa a indirizzo “prestazionale”, marginalizzando invece quella di tipo “prescrittivo”, vale a dire che se finora il progettista riteneva di poter garantire la sicurezza delle costruzioni seguendo norme già preordinate a tal fine, d’ora in avanti sarà egli stesso che dovrà predeterminare i livelli pensionali attribuiti a ciascuna componente strutturale, decidendo quali procedimenti di calcolo e quali modelli adottare per garantire il più alto coefficiente di sicurezza dell’opera da realizzare. Il deterioramento qualitativo che ha determinato il passaggio dal criterio prestazionale a quello prescrittivo è stato causato dalla necessità dell’aggiornamento biennale prescritto dalla legge n. 1086 del 1971. L’aggiornamento ha comportato, infatti, l’assommarsi di interventi normativi autonomi e sconnessi di recepimento di singole istanze ed esigenze, senza un coordinamento complessivo.

Il T.U. rinviene la propria origine nelle disposizioni recate dall’art. 5 del decreto legge n. 136 del 2005[5] che ha attribuito al Consiglio dei lavori pubblici la competenza a provvedere, con il concerto della Protezione civile, alla redazione di norme tecniche, anche per la verifica sismica ed idraulica, relative alle costruzioni, nonché alla redazione di norme tecniche per la progettazione, la costruzione e l’adeguamento, anche sismico ed idraulico delle dighe di ritenuta, dei ponti e delle opere di fondazione e sostegno dei terreni.

Il nuovo corpo normativo interagisce, inoltre, in modo rilevante anche con la disciplina dell’ordinanza n. 3274, la cui applicabilità continuerà a rimanere, pertanto, facoltativa. Nelle premesse al DM 14 settembre 2005 viene, infatti, espressamente previsto che le disposizioni contenute negli allegati 2 e 3[6] dell’ordinanza n. 3274 del 2003, possono continuare a trovare vigenza “quali documenti applicativi di dettaglio delle norme tecniche” con lo stesso approvate. Inoltre, al capitolo 5.7.1.1, comma 2, si legge, inoltre, che “Il committente ed il progettista di concerto, nel rispetto dei livelli di sicurezza stabiliti nella presente norma, possono fare riferimento a specifiche indicazioni contenute in codici internazionali, nella letteratura tecnica consolidata, negli allegati 2 e 3 alla ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 marzo 2003, n. 3274”. Infine, nel capitolo 12, la citata ordinanza rientra tra le referenze tecniche essenziali, al pari dei codici internazionali e della letteratura tecnica consolidata.

Come per l’ordinanza n. 3274, anche per il decreto ministeriale, è stato previsto un periodo transitorio di diciotto mesi dall’entrata in vigore[7] – fino al 23 aprile 2007 - dall’art. 14-undevicies del decreto legge 30 giugno 2005, n. 115[8], al fine di permettere una fase di sperimentazione delle nuove norme tecniche, durante il quale sarà possibile applicare, in alternativa alle stesse, la normativa precedente di cui alla legge n. 1086 del 1971 ed alla legge n. 64 del 1974 e fatto salvo, comunque, quanto previsto dall'applicazione del DPR 21 aprile 1993, n. 246, recante “Regolamento di attuazione della direttiva 89/106/CEE relativa ai prodotti da costruzione”.

Per ulteriori approfondimenti in merito alla normativa antisismica introdotta dall’ordinanza del 2003 ed alle sue relazioni con il decreto ministeriale del 2005, nonché alla disciplina previgente, si veda la scheda Norme antisismiche – L’evoluzione normativa.

Oltre all’ordinanza n. 3274 del 2003 ed al DM 14 settembre 2005, nel corso della XIV legislatura, sono state adottate anche ulteriori iniziative finalizzate ad aumentare il grado di sicurezza delle infrastrutture. Tra esse si ricordano:

§ l’emanazione del decreto legge 29 marzo 2004, n. 79[9] per la messa in sicurezza delle grandi dighe;

§ l’istituzione e l’inclusione, nel programma delle infrastrutture strategiche previsto dalla legge obiettivo (legge n. 443/2001), del Piano di messa in sicurezza degli edifici scolastici, ai sensi dell’art. 80, comma 21, della legge n. 289 del 2002 (finanziaria 2003);

§ l’istituzione, con l’art. 32-bis del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269[10], di un Fondo per gli interventi straordinari della Presidenza del Consiglio destinato a contribuire alla realizzazione di interventi infrastrutturali, con priorità per quelli connessi alla riduzione del rischio sismico.

In merito alla messa in sicurezza delle grandi dighe, a seguito di numerose dichiarazioni dello stato di emergenza relativo ad alcune di esse, è stato emanato un apposito decreto legge, il n. 79 del 2004, che ha previsto (prevalentemente) disposizioni finalizzate ad avviare una immediata e straordinaria attività di controllo dello stato di manutenzione e dei requisiti di sicurezza, e quindi di messa in sicurezza delle dighe rientranti nell’ambito di competenza del Registro italiano dighe (RID) - cioè quelle di dimensioni superiori ai limiti definiti dalle norme vigenti – e disponendo, per tali scopi, anche un finanziamento aggiuntivo rispetto ai finanziamenti ordinari assegnati al RID.

Per quanto riguarda, invece, il Piano di messa in sicurezza degli edifici scolastici, esso è stato istituito immediatamente dopo il crollo della scuola elementare “Francesco Iovine” di San Giuliano di Puglia del 31 ottobre 2002, con la finalità di adottare misure di carattere più generale finalizzate a mettere in sicurezza gli edifici scolastici, con particolare riguardo a quelli che insistono in territori a rischio sismico. Da qui l’approvazione dell’art. 80, comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (finanziaria 2003) che ha previsto che, nell’ambito del programma di infrastrutture strategiche di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443, possano essere ricompresi anche gli interventi straordinari di ricostruzione delle aree danneggiate da eventi calamitosi e vi sia inserito anche un piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici. E’ stata quindi individuata una quota minima da destinare al Piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici (art. 3, comma 91, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, finanziaria 2004) e, con la successiva delibera CIPE del 20 dicembre 2004, n. 102, è stata calcolata la quota dei finanziamenti complessivi pari a 193,9 milioni di euro, ripartita fra le regioni nel modo seguente: Nord 9,74%, Centro 23,32% e Sud 66,95%.

Si ricorda che anche nell’art. 70, comma 1, della legge 289 del 2002 (finanziaria 2003), è stata prevista una riserva di una quota pari al 30% delle risorse complessive del Fondo rotativo per la progettualità[11] da destinare alle esigenze progettuali degli interventi inseriti nel Piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici. Tale riserva è stata limitata ad un biennio[12] e con priorità nei territori delle zone a rischio sismico.

Per un maggiore approfondimento delle disposizioni relative al Fondo per gli interventi straordinari della Presidenza del Consiglio, istituito dall’art. 32-bis del decreto legge n. 269 del 2003, si veda il capitolo Gli interventi per le calamità naturali.

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[1] E’ il caso di ricordare la normativa antisismica comprende sia la classificazione sismica del territorio nazionale recante la definizione delle zone sismiche, che la normativa tecnica che prevede, per ciascuna zona sismica, specifici criteri progettuali e costruttivi, definiti per edifici, ponti ed opere di fondazione e di sostegno dei terreni.

[2] Il testo dell’ordinanza con le successive modifiche è consultabile al seguente sito internet http://www.rete.toscana.it/sett/pta/sismica/classificazione/ordinanze_class.htm

[3] Il testo coordinato dell’ordinanza è consultabile al seguente sito internet: http://www.rete.toscana.it/sett/pta/sismica/classificazione/ordinanze_class.htm.

[4] Pubblicato nella G.U. del 23 settembre 2005, S.O. n. 159.

[5] Convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 27 luglio 2004, n. 186, Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione. Disposizioni per la rideterminazione di deleghe legislative e altre disposizioni connesse.

[6] L’allegato 2 riguarda le norme tecniche per il progetto, la valutazione e l’adeguamento sismico degli edifici, mentre l’allegato 3 reca le norme tecniche per il progetto sismico dei ponti.

[7] Ai sensi dell’art. 3 del DM 14 settembre 2005 e dell’art. 52 del T.U. n. 380 del 2001, le norme tecniche sono entrate in vigore 30 giorni dopo la pubblicazione nella G.U., il 23 ottobre 2005.

[8] Convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 17 agosto 2005, n. 168, Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di settori della pubblica amministrazione. Disposizioni in materia di organico del personale della carriera diplomatica, delega al Governo per l'attuazione della direttiva 2000/53/CE in materia di veicoli fuori uso e proroghe di termini per l'esercizio di deleghe legislative.

[9] Convertito, in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 28 maggio 2004, n. 139, Disposizioni urgenti in materia di sicurezza di grandi dighe e di edifici istituzionali.

[10] Convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici.

[11] Il Fondo rotativo per la progettualità è stato istituito presso la Cassa depositi e prestiti dall’art. 1, co. 54-58, della legge n. 549 del 1995, successivamente modificato dal decreto legge n. 67 del 1997 e dall’art. 70 della legge n. 289 del 2002, con lo scopo di anticipare agli enti territoriali le spese necessarie per gli studi di fattibilità, per l'elaborazione dei progetti preliminari, definitivi ed esecutivi, incluse le valutazioni di impatto ambientale e altre rilevazioni e ricerche, al fine di razionalizzare la spesa per investimenti pubblici di competenza degli enti territoriali stessi.

[12] Termine prorogato al 31 dicembre 2006 dall'art. 9, del decreto legge 9 novembre 2004, n. 266, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge del 27 dicembre 2004, n. 306, Proroga o differimento di termini previsti da disposizioni legislative.