Nella XIV legislatura il tema dell’apertura al mercato dei servizi di trasporto ferroviario è stato oggetto di particolare attenzione sia in ambito europeo che in ambito nazionale.
A livello europeo, il processo di liberalizzazione, avviato dalla direttiva 91/440/CE, è proseguito con l’emanazione del primo “pacchetto ferroviario”, costituito da tre direttive - 2001/12/CE, 2001/13/CE, 2001/14/CE - sostanzialmente dirette a sviluppare l’apertura del mercato alla concorrenza, a garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture e l’utilizzo ottimale delle stesse, nonché a promuovere la sicurezza secondo standard e criteri di controllo comuni in ambito europeo. Le direttive hanno dettato principi e linee di indirizzo comuni su alcuni temi di fondamentale importanza per la creazione di un mercato unico europeo dei trasporti ferroviari e per l'efficacia delle riforme di liberalizzazione avviate dai vari Paesi membri, quali sono quelli relativi ai canoni di accesso, al regime di accesso alle reti nazionali dei vari Paesi membri, alla ripartizione di capacità delle infrastrutture ferroviarie ed al regime di fornitura dei servizi alle imprese ferroviarie[1].
Il pacchetto è stato “completato” dalla direttiva 2001/16/CE, concernente l’interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale[2], che prevede la soppressione graduale degli ostacoli all’interoperabilità[3] del sistema ferroviario, in particolare provvedendo all’armonizzazione delle norme tecniche. Le condizioni per realizzare nel territorio comunitario l'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale riguardano la progettazione, la costruzione, la messa in servizio, la ristrutturazione, il rinnovo, l'esercizio e la manutenzione degli elementi di detto sistema, nonché le qualifiche professionali e le condizioni di salute e di sicurezza del personale che contribuisce all'esercizio del sistema stesso. L’interoperabilità dovrebbe portare alla definizione di un livello minimo di armonizzazione tecnica e consentire di:
· facilitare, migliorare e sviluppare i servizi di trasporto ferroviario internazionale all'interno dell'Unione europea e con i Paesi terzi;
· contribuire alla graduale realizzazione del mercato interno delle apparecchiature e dei servizi di costruzione, rinnovo, ristrutturazione e funzionamento del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale;
· contribuire all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale.
In ambito nazionale, sotto la spinta propulsiva di quanto avvenuto in sede europea, è stato portato avanti il processo di liberalizzazione, già avviato nella XIII legislatura[4].
Inizialmente, l’articolo 38 del “collegato infrastrutture” (legge 1° agosto 2002, n. 166 recante Disposizioni in materia di infrastrutture e
trasporti), allo scopo di incentivare il superamento degli assetti monopolistici e di introdurre condizioni
di concorrenzialità dei servizi di trasporto passeggeri, stabiliva che i servizi
di trasporto viaggiatori di interesse nazionale da sottoporre al regime degli
obblighi di servizio pubblico (con particolare riferimento al trasporto
passeggeri notturno e fatti salvi gli obblighi di servizio pubblico consistenti
in agevolazioni tariffarie) fossero affidati
tramite procedure concorsuali.
Al fine di garantire la continuità del servizio e tenuto
conto degli assetti del mercato, la norma prevedeva comunque un periodo transitorio,
da concludersi entro il 31 dicembre 2005[5] durante il quale gli
obblighi di servizio pubblico, gli oneri a carico dello Stato e le
compensazioni dovevano essere definiti con contratto di servizio da stipulare
con Trenitalia spa, società appartenente al gruppo Ferrovie dello Stato s.p.a. che
svolge i servizi di trasporto ferroviario (v. capitolo Ferrovie
dello Stato s.p.a.)
L’articolo 38 prevedeva, inoltre, incentivi alle imprese che
avessero effettuato trasporto combinato o di merci pericolose[6], rinviando ad un
successivo regolamento la disciplina degli interventi in materia di incentivazione
del trasporto combinato, accompagnato[7] e di merci pericolose,
nonché la disciplina degli incentivi per il trasporto merci su ferrovia[8],
Successivamente, con il d.lgs. 188/2003[9] - emanato sulla base della delega contenuta nella legge comunitaria 2001 (L. 39/2002) - sono state recepite nell’ordinamento interno le tre direttive del primo “pacchetto ferroviario”. Il decreto legislativo ha ridefinito aspetti assai rilevanti della disciplina del trasporto ferroviario, con riguardo alle licenze delle imprese ferroviarie, ai diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, all’ampliamento dell’accesso all’infrastruttura ferroviaria, in particolare definendo in maniera più articolata e dettagliata le caratteristiche e i compiti del gestore dell’infrastruttura, anche relativamente al certificato di sicurezza degli operatori del trasporto ferroviario, ed individuando il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti come autorità nazionale di regolazione del settore.
In particolare, il decreto legislativo incide sui seguenti ambiti:
§ imprese ferroviarie intendendosi per tali le imprese pubbliche o private titolari di una licenza ai sensi delle disposizioni comunitarie, la cui attività principale consista nella prestazione di servizi per il trasporto di merci e/o di persone per ferrovia: vengono precisate le regole di contabilità e di bilancio di tali imprese, le condizioni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, tra le quali si inserisce il certificato di sicurezza[10], nonché la disciplina per il rilascio della licenza e le relative regole di validità;
§
gestore
dell’infrastruttura, che è un soggetto autonomo ed
indipendente, sul piano giuridico,
organizzativo o decisionale, dalle imprese operanti nel settore dei trasporti
(non quindi del solo trasporto ferroviario) e che è responsabile del controllo della circolazione in sicurezza dei convogli, della manutenzione, del
rinnovo che la gestione dell'infrastruttura ferroviaria comporta sul piano tecnico,
commerciale e finanziario[11]. Al
gestore sono inoltre affidati in via esclusiva i compiti e le funzioni relativi
al rilascio del certificato di sicurezza
nonché il calcolo e la riscossione dei
canoni e l’assegnazione di capacità. I rapporti tra il gestore dell'infrastruttura
ferroviaria nazionale e lo Stato vengono regolati da un atto di concessione e da un contratto di programma stipulato per un
periodo minimo di tre anni e comprensivo anche della disciplina della
concessione di finanziamenti per la
manutenzione ed il rinnovo della infrastruttura ferroviaria (v. capitolo Ferrovie dello Stato s.p.a.);
§
diritti e
canoni, relativi all’accesso e all’utilizzo dell’infrastruttura; in tale
ambito sono regolati anche i servizi che il gestore dell’infrastruttura è
tenuto a fornire alle imprese, in parte senza oneri aggiuntivi, in parte dietro
pagamento di corrispettivi[12];
§
assegnazione
della capacità di infrastruttura, cui è preposto il gestore dell’infrastruttura, in quanto indipendente rispetto ai
soggetti richiedenti, che provvede in maniera equa, trasparente, non discriminatoria e nel rispetto del diritto
comunitario[13];
§
organismo
di regolazione: identificato nel Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, tale organismo, caratterizzato da indipendenza, sul piano organizzativo, giuridico, decisionale e sul piano
della strategia finanziaria - rispetto
all’organismo preposto alla determinazione dei canoni di accesso
all’infrastruttura e all’assegnazione di capacità e rispetto ai richiedenti - è
competente in materia di vigilanza
sulla concorrenza nei mercati dei servizi ferroviari e in materia di decisione sui ricorsi riguardanti il
prospetto informativo della rete, la procedura di assegnazione della capacità
di infrastruttura ed il relativo esito, il sistema di imposizione dei canoni e
dei corrispettivi per i servizi resi dal gestore, il rilascio del certificato
di sicurezza, il controllo del rispetto delle norme e degli standard di sicurezza.
Il decreto legislativo prevede poi la “clausola di cedevolezza” delle disposizioni del provvedimento con riguardo alle competenze delle regioni in relazione all’art. 117, quinto comma, Cost.[14] (v. scheda La legge n. 11 del 2005 ).
Pur riprendendo sostanzialmente i contenuti delle tre
direttive europee da recepire, il decreto legislativo 188/2003 prevede anche disposizioni ulteriori che
riguardano essenzialmente l’ambito di applicazione della liberalizzazione, il
“richiedente autorizzato” e i servizi che il gestore dell’infrastruttura deve
garantire alle imprese ferroviarie.
Per quanto riguarda il primo elemento, il decreto
legislativo 188/2003 ha confermato un’apertura del mercato ferroviario più ampia rispetto
a quella definita dalle normative comunitarie: hanno diritto di accesso
all’intera rete ferroviaria nazionale le imprese ferroviarie con sede nel
territorio dell’Unione europea ed in possesso di licenza per l’espletamento dei
“servizi di trasporto internazionale nella parte di infrastruttura ferroviaria
nazionale, nonché di servizi di trasporto nazionale di passeggeri o di merci”. Il trasporto nazionale di merci e di
passeggeri non è previsto nella direttiva 2001/12/CE, che disciplina l’accesso
al trasporto combinato internazionale
merci e su richiesta l’accesso alla rete ferroviaria transeuropea per
l’esercizio del trasporto internazionale di merci; la direttiva prevede inoltre
che dopo il 15 marzo 2008 la rete ferroviaria transeuropea sia estesa fino a
coprire l’intera rete ferroviaria europea. La previsione del trasporto
nazionale di passeggeri o di merci comporta, pertanto, un’ulteriore apertura
alla concorrenza del mercato del trasporto ferroviario, inserendo in una nuova
disciplina sistematica quanto già reso possibile dall’applicazione dell’articolo
131 della legge 388/2000 .
Per quanto riguarda la figura del “richiedente autorizzato”, con il decreto legislativo 188/2003 è stata esercitata la facoltà concessa agli Stati membri dalla direttiva 2001/14/CE di consentire ad altri richiedenti, oltre alle imprese ferroviarie, di presentare una richiesta di capacità d'infrastruttura nei rispettivi territori, subordinandola tuttavia alla stipula di “accordi quadro” con il gestore dell’infrastruttura e prevedendo uno specifico divieto di intermediazione commerciale sulla capacità acquisita con lo stesso accordo quadro.
Quanto al terzo elemento (servizi da garantire), la direttiva 2001/14/CE individua i servizi che devono essere garantiti, su base non discriminatoria, alle imprese; i servizi che possono essere rifiutati unicamente se esistono alternative valide alle condizioni di mercato; i servizi complementari che devono essere forniti su richiesta dell’impresa e quelli che possono essere richiesti ma il gestore non è obbligato a fornire. Il decreto legislativo contempla tra i servizi che il gestore è obbligato a fornire alle imprese ferroviarie assegnatarie di tracce orarie, a meno che non ci siano alternative valide a condizioni di mercato, alcuni servizi che la direttiva contempla tra i servizi complementari[15].
Il recepimento del primo pacchetto ferroviario è stato completato con il d.lgs 268/2004[16], che ha dato attuazione alla ricordata direttiva 2001/16/CE sul’interoperabilità, volto a stabilire le condizioni che permettono di realizzare l'interoperabilità del sistema ferroviario nazionale convenzionale con il sistema ferroviario transeuropeo convenzionale.
Il quadro regolamentare europeo sulla liberalizzazione del trasporto ferroviario è stato arricchito dal secondo pacchetto ferroviario approvato in sede europea in data 29 aprile 2004, nell’ambito del quale sono previste specifiche modifiche alle direttive sull'interoperabilità essenzialmente al fine di rendere le stesse coerenti con le altre misure del pacchetto, in particolare quelle sulla sicurezza e sulla costituzione dell'Agenzia ferroviaria europea, nonché per rispondere all'esigenza di realizzare l'interoperabilità sull'intera rete in coincidenza con l'ulteriore liberalizzazione del mercato.
Il pacchetto è composto più precisamente:
· dal regolamento (CE) n. 881/2004 che istituisce un'Agenzia ferroviaria europea che fornisca assistenza tecnica ai lavori per lo sviluppo dell’interoperabilità e l’implementazione della sicurezza (Regolamento sull'agenzia);
·
dalla direttiva
2004/49/CE che prevede un complesso di misure per accrescere il livello di
sicurezza delle ferrovie comunitarie, in considerazione dello sviluppo
dell’interoperabilità delle reti. In particolare, viene stabilito che i gestori
delle infrastrutture e le imprese ferroviarie stabiliscano il proprio sistema
di gestione della sicurezza in modo tale da consentire al sistema ferroviario
di conformarsi alle prescrizioni di sicurezza previste nelle specifiche
tecniche di interoperabilità; viene inoltre esplicitato che l’Autorità preposta
alla sicurezza[17],
istituita da ciascuno Stato membro, ha tra i suoi compiti l’autorizzazione
della messa in servizio dei sottosistemi di natura strutturale costitutivi del
sistema ferroviario transeuropeo convenzionale, il controllo del funzionamento
e della manutenzione conformemente ai pertinenti requisiti essenziali e la
verifica di conformità dei componenti di interoperabilità ai requisiti
essenziali.
· dalla direttiva 2004/50/CE, che modifica le precedenti direttive sull’interoperabilità in considerazione dell’istituzione dell’Agenzia ferroviaria europea, disposta con il regolamento n. 881/2004/CE;
· dalla direttiva 2004/51/CE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie che prevede un ampliamento della concorrenza per quanto concerne il trasporto nazionale merci.
L’articolo 1 della legge comunitaria per il 2005 (L. 29/2006) ha delegato il Governo ad adottare, entro il termine di diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge, i decreti legislativi di attuazione delle tre direttive contenute nel secondo pacchetto.
[1]
Un secondo “pacchetto ferroviario” è
stato approvato in sede europea al fine dell’ulteriore apertura alla
concorrenza delle reti nazionali, e della introduzione di ulteriori garanzie
per la sicurezza del trasporto ferroviario ( vedi infra).
[2] Per “sistema
ferroviario transeuropeo convenzionale” si intende, ai sensi dell’articolo 2
della direttiva, l’insieme costituito dalle infrastrutture ferroviarie che
comprendono le linee e gli impianti fissi della rete transeuropea di trasporto
costruite o adattate per il trasporto ferroviario convenzionale ed il trasporto
ferroviario combinato, e del materiale rotabile progettato per percorrere dette
infrastrutture.
[3] L’interoperabilità concerne la capacità di funzionare indistintamente su qualsiasi sezione della rete ferroviaria, attraverso l’armonizzazione dei diversi sistemi tecnici esistenti nell’Unione europea.
[4] Oltre al DPR n. 277/1998 e al DPR n. 146/1999, regolamenti con i quali si è provveduto a recepire le direttive comunitarie 91/440/CE, 95/18/CE e 95/19/CE che hanno sostanzialmente avviato il processo di liberalizzazione del settore, anche tramite la separazione tra gestore dell’infrastruttura e imprese di trasporto ferroviario, l’articolo 131 della legge 13 dicembre 2000, n. 388 (finanziaria 2001) ha determinato un’ ulteriore apertura alla concorrenza del mercato del trasporto ferroviario nazionale. La disposizione ha previsto: 1) la non applicabilità al servizio del trasporto ferroviario dello speciale regime concessorio in essere con le FS Spa, applicabilità che risulta limitata all’infrastruttura ferroviaria; 2) la possibilità del rilascio di titoli autorizzatori da parte del Ministro dei trasporti e della navigazione ai soggetti titolari dei requisiti previsti dal D.P.R. 146/1999, anche per tipologie di imprese e di servizi diversi da quelli cui direttamente si riferisce il citato D.P.R. (vale a dire associazioni internazionali di imprese ferroviarie, che forniscono prestazioni di trasporto internazionale, e imprese ferroviarie stabilite in Italia che prestano servizio di trasporto combinato internazionale di merci) e, quindi, in particolare, anche per il trasporto nazionale; 3) nel caso di imprese aventi sede all’estero o loro controllate, il riconoscimento dei requisiti per l’accesso all’infrastruttura, peraltro subordinato alla condizione di reciprocità.
[5] Si ricorda che il termine originario era fissato al 31 dicembre 2003 ed è stato così prorogato dall’articolo 6 del DL 24 giugno 2003, n. 147, recante Proroga di termini e disposizioni urgenti ordinamentali, convertito in legge, con modificazioni dalla legge 1° agosto 2003, n. 200.
[6]
Per trasporto combinato si intende il
trasporto merci per cui l'autocarro, il rimorchio, il semirimorchio con o senza
il veicolo trattore, la cassa mobile o il contenitore effettuano la parte
iniziale o terminale del tragitto su strada e l'altra parte per ferrovia senza
rottura di carico. Per trasporto ferroviario di merci pericolose, anche in
carri tradizionali, si intende il trasporto delle merci classificate dal
regolamento internazionale per il trasporto di merci pericolose (RID).
[7]
Per trasporto accompagnato si intende
il trasporto di merci, caricate su veicoli adibiti al trasporto di merci su
strada, mediante carri ferroviari speciali.
[8] Il regolamento è stato emanato con DPR 22 dicembre 2004, n. 340, Regolamento recante disciplina delle agevolazioni tariffarie, in materia di servizio di trasporto ferroviario di passeggeri e dell'incentivazione del trasporto ferroviario combinato, accompagnato e di merci pericolose, a norma dell'articolo 38 della L. 1° agosto 2002, n. 166
[9] Decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188 recante Attuazione della direttiva 2001/12/CE, della direttiva 2001/13/CE e della direttiva 2001/14/CE in materia ferroviaria.
[10] Il certificato di sicurezza - che è rilasciato dal gestore dell’infrastruttura - deve attestare la conformità delle imprese ferroviarie alle normative nazionali, compatibili con il diritto comunitario, in materia di requisiti tecnici e operativi specifici per i servizi ferroviari e di requisiti di sicurezza relativi al personale, al materiale rotabile e all’organizzazione interna dell’impresa ferroviaria, con particolare riguardo agli standard in materia di sicurezza della circolazione e alle disposizioni relative alle singole linee e ai singoli servizi.
[11] Si ricorda che sul tema della sicurezza ferroviaria è stata avviata dalla IX Commissione (Trasporti, poste e telecomunicazioni) della Camera un ‘indagine conoscitiva avente ad oggetto, altresì, la qualità del servizio fornito agli utenti e lo stato del processo di liberalizzazione in atto relativamente ai servizi di trasporto pubblico locale.
[12]
Tra i servizi per i quali è
riconosciuto alle imprese ferroviarie il diritto di utilizzo, dietro pagamento
di corrispettivo, figurano i servizi di manovra, il controllo dei trasporti di
merci pericolose e di assistenza alla circolazione di treni speciali, questi
ultimi previa sottoscrizione di contratti specifici con il gestore
dell’infrastruttura.
[13] La disciplina risulta assai articolata e dettagliata, e riguarda i diritti connessi alla capacità di infrastruttura, la stipula di accordi quadro tra gestore dell'infrastruttura e “richiedente” (che può anche essere un soggetto diverso dall’impresa ferroviaria), la richiesta di capacità specifiche di infrastruttura (tracce orarie), il contratto per la concessione dei diritti di utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria, il riesame - da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in qualità di organismo di regolazione - delle determinazioni del gestore dell'infrastruttura ferroviaria in materia.
[14]
L’articolo 39 prevede che le disposizioni
del decreto “afferenti a materia di competenza legislativa delle regioni e
delle province autonome di Trento e Bolzano” si applicano, qualora le regioni o
le province autonome non abbiano ancora provveduto al recepimento delle
direttive, sino alla data di entrata in vigore di tale normativa di attuazione.
[15] Si tratta del servizio di manovra, del controllo dei trasporti di merci pericolose e dell’assistenza alla circolazione di treni speciali. Inoltre “l’uso del sistema di alimentazione elettrica per la corrente di trazione, ove disponibile” è rientrato tra i servizi minimi che il gestore deve fornire senza corresponsione di alcun onere aggiuntivo rispetto al canone di accesso, mentre nella normativa comunitaria apparteneva alla categoria di servizi dovuti, ma dietro pagamento di un corrispettivo valutato ai prezzi di mercato.
[16] Decreto legislativo 30 settembre 2004, n. 268 recante Attuazione della direttiva 2001/16/CE in materia di interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale.
[17]
Con riferimento alla sicurezza nel
trasporto ferroviario, si ricorda che - nell’ordinamento nazionale - l’articolo
1, comma 67, della legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005) rinvia ad
un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - non ancora emanato - la
disciplina dell’attribuzione all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici
delle competenze necessarie per lo svolgimento anche delle funzioni di
sorveglianza sulla sicurezza ferroviaria, con la definizione dei tempi di
attuazione.