La realizzazione di una rete europea di treni ad alta velocità – che rappresenta una delle linee guida della politica comunitaria dei trasporti[1] - è stata individuata già dal primo Piano Generale dei Trasporti del 1986 come intervento in grado di rilanciare il ruolo della ferrovia, riequilibrare il sistema di trasporto e facilitare il processo di integrazione europea.
Il contratto di programma 1991-1992 tra Ministero dei trasporti e FS spa ha stabilito che il finanziamento della realizzazione del sistema Alta Velocità dovesse essere ripartito tra Stato e privati, nella misura rispettiva del 40% e 60%, lasciando allo Stato il pagamento dei costi, più gli oneri per gli interessi, relativi alle fasi di costruzione delle opere, di avviamento e di pre-esercizio.
In data 19 luglio 1991 è stata costituita la società TAV (Treno Alta velocità s.p.a.), avente per oggetto sociale la progettazione esecutiva e la costruzione delle linee e delle infrastrutture e di quant'altro occorra ai fini del Sistema Alta Velocità, nonché lo sfruttamento economico delle stesse, finalizzato al recupero ed alla remunerazione del capitale investito da parte della società stessa. L'esercizio dell'attività di trasporto ferroviario è stato escluso dall'oggetto sociale e riservato alla gestione unitaria di Ferrovie dello Stato. Al capitale sociale della società hanno partecipato per il 55,5 % istituti di credito italiani ed esteri, e per il restante 45,5% FS.
Con atto di concessione del 7 agosto 1991 e successiva convenzione attuativa del 24 settembre 1991, Ferrovie dello Stato ha trasferito alla società TAV spa la progettazione, la costruzione e lo sfruttamento economico del sistema Alta Velocità Milano-Napoli e Torino-Venezia, prevedendo, inoltre, che all'adempimento delle prestazioni la società concessionaria provvedesse "avvalendosi di general contractor che dovranno essere - o dovranno essere interamente garantiti da - uno dei principali gruppi industriali italiani"[2] e che i rapporti tra la TAV spa e i general contractor fossero regolati da apposite convenzioni.
Nel 1998 Ferrovie dello Stato - ormai trasformatasi da ente pubblico in società per azioni - ha acquisito il controllo del 100% della società TAV spa, che è diventata così la società di scopo di FS s.p.a. -Rete Ferroviaria Italiana (RFI) per la progettazione e la costruzione delle linee ferroviarie veloci (Alta Velocità/Alta Capacità[3]) da realizzare lungo le principali direttrici di trasporto del Paese, ossia la dorsale Milano-Napoli, la trasversale Torino-Milano-Padova ed il collegamento Milano-Genova[4].
L’ultimo atto di concessione del Ministero dei trasporti a FS S.p.A (DM 138/T del 2000) (v. capitolo Ferrovie dello Stato s.p.a.) ha previsto il proseguimento del rapporto convenzionale tra le due società FS S.p.A. (in veste di gestore dell’infrastruttura) e TAV S.p.A., estendendo a tale rapporto l’applicazione delle norme ivi previste in materia di vigilanza del Ministero dei trasporti e di decadenza e revoca della concessione[5].
La legge 388/2000 (legge finanziaria per il 2001) - intervenendo all’articolo 131, commi 2 e 3, sul sistema Alta velocità – ha disposto l’applicazione della normativa comunitaria e nazionale in materia di appalti pubblici ai lavori di costruzione delle tratte ad alta velocità, specificamente per i lavori di costruzione non ancora iniziati alla data di entrata in vigore della legge, i cui corrispettivi ancorché determinabili non fossero stati ancora definiti, e per le connesse opere di competenza di Ferrovie dello Stato S.p.A[6].
Contestualmente, veniva disposta la revoca delle concessioni rilasciate dall’ente Ferrovie dello Stato alla TAV S.p.A., per la parte concernente i lavori in questione, ad eccezione di quelli per i quali fosse stata applicata o fosse applicabile la disciplina generale relativa all’affidamento dei lavori pubblici.
Nel complesso, la disposizione comportava l’obbligo per TAV s.p.a. di effettuare gare di appalto europee per la realizzazione o il completamento dei lavori individuati dallo stesso articolo 131, facendo venire meno il rapporto tra la TAV e i general contractor[7]. Per i lavori relativi alla tratta ferroviaria ad alta capacità Torino-Milano, approvati in conferenza di servizi il 14 luglio 2000, veniva prevista un’eccezione: pertanto i lavori avrebbero dovuto proseguire secondo il sistema concessione Tav-convenzione con il general contractor[8].
Il contratto di programma 2001-2005 tra il Ministero dei trasporti e FS Spa, sottoscritto il 2 maggio 2001 (v. capitolo Ferrovie dello Stato s.p.a.), nel disciplinare gli impegni del gestore dell’infrastruttura anche con riferimento all’Alta velocità/Alta capacità, prevede la prosecuzione del rapporto convenzionale tra Ferrovie dello Stato, in qualità di gestore, e la Tav s.p.a..
In esso si stabilisce, poi, che, al momento dell’attivazione, le opere e gli impianti del sistema Alta velocità/Alta capacità entrino a far parte dell’infrastruttura ferroviaria nazionale, amministrata dal gestore secondo le disposizioni dell’atto di concessione e alle condizioni previste dal contratto.
Quanto alla copertura dei costi, si ribadisce il ricorso al project financing: lo Stato si fa carico del 40% della spesa degli investimenti, mentre si prevede che la restante quota venga coperta da capitali privati.
L’articolo 11 del collegato infrastrutture (legge 166/2002) ha abrogato il comma 2 dell’articolo 131 della legge finanziaria per il 2001: con tale abrogazione si è inteso riaffermare, per quanto concerne la costruzione delle tratte ad “alta velocità”, la validità del meccanismo della concessione alla società TAV-convenzione con il general contractor, facendo venir meno la prescrizione dell’affidamento dei lavori mediante gara europea introdotta dall’ articolo 131. L’articolo prevedeva quindi che proseguissero, senza soluzione di continuità, le concessioni rilasciate alla TAV s.p.a. dall'ente Ferrovie dello Stato ed i sottostanti rapporti di general contracting instaurati dalla TAV Spa, riguardanti le opere individuate dall’articolo 131 della legge finanziaria per il 2001[9].
L'articolo 75
della legge 289/2002 (legge finanziaria per
il 2003) ha recato - per quanto
concerne i primi quattro commi - disposizioni in materia di finanziamenti per
la realizzazione della infrastruttura ferroviaria per il sistema Alta velocità/Alta
capacità, nel quadro di una impostazione affermata dai documenti di
programmazione economico-finanziaria, secondo la quale occorre promuovere un
sostanziale coinvolgimento del settore privato nella realizzazione e gestione
degli investimenti pubblici, e in particolare, di quelli destinati ad
interventi infrastrutturali, attraverso varie forme di partenariato pubblico-privato.
In particolare, l’articolo ha affidato alla società
Infrastrutture s.p.a. (ISPA)[10] il compito di finanziare prioritariamente, anche attraverso la costituzione di uno o più
patrimoni separati, gli investimenti per la realizzazione della infrastruttura ferroviaria destinata al sistema
Alta velocità/Alta capacità, anche allo scopo di ridurre la quota a carico
dello Stato, reperendo le risorse necessarie mediante ricorso al mercato
bancario e al mercato dei capitali, secondo criteri di trasparenza ed
economicità. L’equilibrio economico-finanziario della società è garantito da
una disposizione che prevede che in caso di oneri per Infrastrutture S.p.A, non
adeguatamente remunerabili utilizzando i soli flussi di cassa previsionali per
lo sfruttamento economico del “Sistema AV/AC”, l’equilibrio sia a carico dallo
Stato. A tal fine è stata disposta inoltre la destinazione prioritaria dei crediti
e dei proventi derivanti dall’utilizzo del sistema AV/AC al rimborso dei
finanziamenti concessi da Infrastrutture s.p.a., escludendo, fino
all’estinzione del relativo debito, la possibilità per i creditori diversi da
tale società di rivalersi sui crediti e sui proventi in questione.
L’articolo ha stabilito inoltre la disciplina per garantire
il pagamento del debito nei confronti di Infrastrutture s.p.a., nel caso in cui si verifichino la
decadenza o la revoca della concessione relativa alla gestione dell’infrastruttura
ferroviaria (anche solo per la parte relativa alla realizzazione o alla
gestione del Sistema AV/AC), ed ha disposto che il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti eserciti la funzione di vigilanza e di controllo
sull’attuazione della concessione.
L'articolo 75, comma 5, ha poi stabilito che il Gestore dell’infrastruttura ferroviaria (RFI) fosse autorizzato a compensare gli oneri di manutenzione ordinaria dell’infrastruttura anche attraverso l’utilizzazione del Fondo di ristrutturazione, previsto all’articolo 43, comma 5, della legge 448/1998, in cui si prevede che il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica autorizza la società Ferrovie dello Stato Spa a costituire, a valere sul proprio netto patrimoniale, un fondo di ristrutturazione di importo pari al valore netto dell'infrastruttura risultante dal bilancio al 31 dicembre 1997.
La legge finanziaria per il 2006 ha infine recato diverse disposizioni incidenti sul sistema Alta velocità/Alta capacità, in particolare:
§
i commi da 79 a 83 dell’articolo unico dispongono
la fusione per incorporazione della
Infrastrutture s.p.a. nella Cassa depositi e prestiti s.p.a., che continua
a svolgere, attraverso il patrimonio separato, le attività connesse agli
interventi finanziari intrapresi da Infrastrutture Spa fino al 1° gennaio 2006,
ai sensi dell’articolo 75 della
legge finanziaria per il 2003 .
Le obbligazioni emesse ed i mutui contratti da Infrastrutture Spa fino al 1° gennaio 2006 sono integralmente garantiti dallo Stato, ferme restando le previsioni del richiamato articolo 75 della legge finanziaria per il 2003.
Al
finanziamento degli investimenti
per la realizzazione della infrastruttura ferroviaria per il sistema alta
velocità/alta capacità, continuano, così, ad applicarsi le disposizioni
concernenti Infrastrutture Spa, ivi comprese quelle relative al regime fiscale
e al patrimonio separato;
§
il comma
84 prevede la concessione alla
società Ferrovie dello Stato Spa o a società del gruppo di contributi per 15 anni per la prosecuzione degli interventi
relativi al “Sistema alta velocità/alta capacità”, nonché la concessione alle
stesse di ulteriori contributi per 15 anni, al fine di finanziare le attività
preliminari ai lavori di costruzione, nonché le attività e i lavori – da
avviare in via anticipata – delle linee AV/AC Milano -Genova e Milano – Verona,
incluso il nodo di Verona.
[1] Il Consiglio delle Comunità Europee, nella riunione del 4 e 5 dicembre 1989, aveva adottato una risoluzione con la quale invitava la Commissione a costituire un gruppo di alto livello con funzioni consultive per lo sviluppo di una rete ferroviaria ad alta velocità .
Il Gruppo ha formulato alcune raccomandazioni in vista dello sviluppo di una rete ferroviaria ad alta velocità, tra le quali, in particolare: l'approvazione di uno schema direttivo per la realizzazione della rete europea per l'anno 2010; la messa in opera di iniziative per la prioritaria realizzazione di quattordici principali corridoi di traffico (tra i quali: Lione-Torino, Milano-Basilea, Asse del Brennero, Tarvisio-Vienna); il perseguimento di un processo destinato a garantire la compatibilità tecnica; la realizzazione di sistemi armonizzati di controllo-comando, nella prospettiva di un sistema unificato; il finanziamento per la realizzazione delle linee chiave e degli altri punti critici della rete.
[2]
In appendice alla convenzione citata e
alle stesse condizioni nella stessa previste, con delibera del 16 marzo 1992,
FS ha affidato alla società TAV la concessione per la progettazione esecutiva,
la costruzione e lo sfruttamento economico della linea Alta Velocità
Milano-Genova, comprensiva delle relative interconnessioni, autorizzando TAV ad
affidare la progettazione esecutiva e la realizzazione dell'opera ad un general contractor .
[3] Tale dizione indica un’evoluzione del progetto nella direzione della integrazione tra la rete ad alta velocità e l’infrastruttura ferroviaria nazionale, al fine di una maggiore capacità complessiva del sistema.
[4] Si ricorda che nel mese di dicembre 2005 è entrata in esercizio la prima linea ad alta velocità realizzata da TAV SpA, la Roma-Napoli; a febbraio 2006, in occasione delle Olimpiadi invernali, è stata attivata la linea Torino-Novara. L’entrata in esercizio della linea Milano-Bologna è prevista tra il 2007 e il 2008, quella della Bologna-Firenze e della Novara-Milano tra il 2008 e il 2009.
[5] L’articolo 8 dell’atto di concessione stabilisce che il Ministero dei trasporti eserciti la vigilanza e il controllo sull’attuazione della concessione stessa, sugli obblighi derivanti dal contratto di programma, con particolare riferimento ai profili della sicurezza, della qualità dell’infrastruttura e all’assenza di discriminazione nell’accesso all’infrastruttura e nella ripartizione della capacità.
Il successivo articolo 10 prevede la decadenza della concessione in caso di persistenti violazioni degli obblighi derivanti dalla concessione e l’obbligo per il gestore di mettere a disposizione i beni necessari a svolgere il servizio, con diritto al solo rimborso delle spese e del canone d’uso (per un periodo non superiore a 36 mesi).
[6] Il passaggio dal sistema della concessione Tav-convenzione con i general contractor a quello della gara di appalto europea avrebbe dovuto rispondere, secondo quanto sostenuto dal Governo in sede di approvazione della legge finanziaria 2001, sia all’esigenza di risolvere i contenziosi aperti e i prolungati ritardi nella effettiva realizzazione del sistema alta velocità, conseguendo l’obiettivo della conclusione dei lavori entro tempi relativamente brevi, con risparmio di risorse finanziarie, sia all’esigenza di estendere l’ambito di applicazione della gara d’appalto europea al complesso dei lavori pubblici, secondo gli orientamenti comunitari.
Si segnala inoltre che la legge quadro sui lavori pubblici, n. 109 del 1994, allora vigente, ( v. capitolo La riforma della “legge Merloni”) presentava tra i suoi contenuti più qualificanti il principio della assoluta separazione tra progettazione ed esecuzione dei lavori, mentre, nel modello del general contractor richiamato nel testo, tra le due funzioni si verificava una commistione.
[7] Lo stesso articolo 131, comma 2, ha previsto che la società FS S.p.A. provvedesse, direttamente o a mezzo della TAV S.p.A., all’accertamento e al rimborso degli oneri relativi alle attività preliminari ai lavori di costruzione oggetto della revoca, nei limiti dei costi effettivamente sostenuti alla data di entrata in vigore della legge (1° gennaio 2001).
[8] Secondo quanto precisato dal Governo nel corso della approvazione della legge finanziaria, tale eccezione si giustificava in considerazione dello stato avanzato della procedura, dell’esigenza di garantire la sollecita conclusione dei lavori e di contenere i costi di realizzazione, in vista dello svolgimento delle Olimpiadi invernali del 2006.
[9] Gli effetti di tale norma riguardavano le tratte Milano-Genova,
Milano-Verona e Verona-Venezia. Per la tratta Torino-Milano, vedi supra.
[10] La costituzione, da parte della Cassa depositi e prestiti, di
un’apposita società per azioni, denominata “Infrastrutture s.p.a.”, avente lo
scopo di favorire, attraverso la concessione di finanziamenti e la prestazione
di garanzie, la realizzazione di infrastrutture, opere pubbliche e investimenti
è stata prevista dall’articolo 8 del D.L. 15 aprile 2002, n. 63, recante Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti
in materia di riscossione, razionalizzazione del sistema di formazione del
costo dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti comunitari,
cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle
infrastrutture, convertito con modificazioni dalla legge 15 giugno 2002, n.
112. La società ha come funzione principale quella di finanziare, in via
sussidiaria rispetto ai finanziamenti concessi da banche e da altri
intermediari finanziari, le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, purché
suscettibili di utilizzazione economica, e di concedere finanziamenti a medio e
lungo termine finalizzati ad investimenti per lo sviluppo economico.