Nella XIV legislatura la IX Commissione (Trasporti, poste e
telecomunicazioni) della Camera ha avviato l’esame di diverse proposte di legge
- presentate sia da esponenti dei gruppi di maggioranza sia da esponenti dei
gruppi di opposizione - recanti modifiche e integrazioni alla disciplina
prevista dal d.lgs. 422/1997[1],
in particolare relative al regime transitorio ivi previsto, in vista
dell’affidamento dei relativi servizi mediante procedure concorrenziali.
Nonostante l’iter parlamentare di
tali proposte non si sia concluso, parte del contenuto del testo unificato licenziato
per l’Assemblea[2]
è confluito nell’articolo 1, commi
393-394, della legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005).
II settore dei trasporti pubblici locali (TPL) è stato oggetto di un rilevante processo di riforma, regolato dal d.lgs. 422/1997[3], successivamente modificato ed integrato dal d.lgs 400/1999, nonché da ulteriori disposizioni di carattere puntuale. Alla revisione del settore il legislatore ha provveduto in occasione del riassetto generale dell’organizzazione amministrativa centrale, disposto dalla legge 15 marzo 1997, n. 59, che - per il settore dei trasporti - ha espressamente previsto che le regioni assumano la funzione programmatoria e definiscano il livello dei servizi minimi qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda di mobilità dei cittadini, con costi a carico dei bilanci regionali e offrendo come strumento di garanzia la subordinazione del conferimento delle funzioni a preventivi accordi di programma da stipularsi tra il Ministero dei trasporti e le regioni.
Il d.lgs 422 ha quindi disciplinato il conferimento alle regioni ed agli enti locali delle funzioni e dei compiti in materia di servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale con qualsiasi modalità effettuati ed in qualsiasi forma affidati, ed ha fissato i criteri di organizzazione dei servizi.
Sono stati definiti servizi pubblici di trasporto regionale e locale - esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrale e periferica, anche tramite enti o altri soggetti pubblici - quei servizi di trasporto di persone e merci (esclusi quelli di interesse nazionale, lasciati alla competenza dello Stato) che comprendono l'insieme dei sistemi di mobilità terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali e aerei che operano in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato, nell'ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale o infraregionale.
Per quanto concerne le funzioni delegate alle regioni, esse riguardano l'intero comparto del servizio di trasporto, comprese le ferrovie di interesse regionale e locale, e le competenze conferite sono essenzialmente di carattere programmatorio, nonchè di carattere amministrativo e finanziario. E’ stato previsto il conferimento e l’attribuzione delle relative risorse, previo accordo di programma tra Ministero dei trasporti e regione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, emanato sentiti i Ministri interessati ed il Ministro del tesoro e tale da prevedere un trasferimento di beni e risorse che sia comunque congruo rispetto alle competenze trasferite e che comporti la parallela soppressione dell'amministrazione statale periferica, ovvero il suo ridimensionamento in rapporto ad eventuali compiti residui.
Il d.lgs. 422/1997, disciplinando le forme di esercizio locale dei servizi di trasporto pubblico, ha stabilito, inoltre, in ossequio al principio di sussidiarietà, che le regioni conferiscano a province, comuni ed enti locali – pena l’intervento sostitutivo del Governo - le funzioni in materia di trasporto pubblico locale che non richiedano un unitario esercizio a livello regionale. Gli enti locali hanno inoltre competenza residuale, appartenendo ad essi i compiti e le funzioni che non sono di competenza dello Stato e delle regioni; in particolare sono ad essi espressamente conferiti i compiti amministrativi e le funzioni nei settori del trasporto lagunare e lacuale .
Al fine della effettiva realizzazione del trasferimento o della delega di funzioni agli enti locali, il d.lgs. n. 422 ha previsto l’intervento, entro sei mesi dalla data di emanazione dello stesso, di apposite leggi regionali che individuassero in modo puntuale le funzioni conferite[4].
La regione quindi è stata individuata come unico soggetto regolatore di tutto il comparto, con la possibilità di definire un’integrazione tra i vari modi del trasporto, anche in virtù della doppia responsabilità – pianificatoria e finanziaria – che consente una migliore destinazione delle risorse disponibili e quindi un più reale rispetto dei due principi di economicità ed efficienza.
Se il decreto legislativo 422/1997 riconosce a livello di
funzioni amministrative un ruolo centrale alle regioni nel trasporto pubblico
locale, tale riconoscimento sembra confermato a livello di competenze
legislative dalla revisione del titolo V della Costituzione che ha modificato i
criteri di ripartizione delle competenze tra Stato, regioni e autonomie locali
(v. scheda Trasporto pubblico locale – Il nuovo
Titolo V).
Sul trasporto pubblico locale hanno, inoltre, inciso altre disposizioni relative alla gestione e all’affidamento dei servizi pubblici locali, che presentano anche rife-rimenti alle discipline di settore, ovvero direttamente al trasporto pubblico locale.
In primo luogo, l’art 14 del DL n. 269/2003[5], modificando e integrando l’articolo 113 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali sui servizi pubblici locali, ha delineato una disciplina generale - recante, tra l’altro, la possibilità dell’affidamento “in house”[6] - dal cui ambito di applicazione non veniva espressamente escluso il trasporto pubblico locale. Peraltro, l’art. 14 del richiamato DL, con espressione non del tutto univoca, precisava, al comma 1 dell’art. 113 del testo unico, che le disposizioni del medesimo articolo relative alle modalità di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali, “concernono la tutela della concorrenza e sono inderogabili ed integrative delle discipline di settore. Restano ferme le altre disposizioni di settore e quelle di attuazione di specifiche normative comunitarie” (v. capitolo Disciplina dei servizi pubblici locali)
La questione dell’applicabilità della disciplina generale
sui servizi pubblici locali al trasporto pubblico locale è stata
successivamente chiarita dall’articolo 1, comma 48, della legge 308/2004 (Delega al Governo per il riordino in materia
ambientale) che ha inserito un comma 1-bis all’articolo 113 del testo unico, a norma del quale il trasporto pubblico locale è escluso dall’ambito
di applicazione della disciplina generale sui servizi pubblici locali,
dovendosi pertanto applicare in tale ambito la disciplina “speciale” di settore.
Il testo originario dell’articolo 18, comma 3-bis, del d.lgs. 422/1997 prevedeva che le regioni fissassero un periodo transitorio, da concludersi comunque entro il 31 dicembre 2003, nel corso del quale vi fosse la possibilità di mantenere tutti gli affidamenti agli attuali concessionari e alle società derivanti dalla trasformazione delle aziende speciali e dei consorzi, pur con l’obbligo di affidamento di quote di servizio o di servizi speciali mediante procedure concorsuali. Trascorso il periodo transitorio, tutti i servizi avrebbero dovuto essere affidati esclusivamente tramite le procedure concorsuali, come previste dal comma 2 del medesimo articolo 18[7].
L’articolo 11, comma 3, della legge n. 166 del 2002 (cd. “collegato infrastrutture e trasporti”) ha stabilito la prorogabilità (da parte delle regioni), per un biennio, e quindi fino al 31 dicembre 2005, di tale periodo transitorio, decorso il quale, come già detto, tutti i servizi devono essere affidati esclusivamente tramite le procedure concorsuali[8].
Sul termine del periodo transitorio sono intervenuti anche, con effetti più circoscritti, gli articoli 22 e 23 del decreto-legge n. 355/2003[9]. In particolare l’articolo 22 ha previsto il mantenimento in capo agli attuali concessionari dell’affidamento dei servizi ferroviari di interesse regionale e locale fino al 31 dicembre 2004 (prolungando di un anno la durata del regime transitorio di cui sopra) per i soli servizi ferroviari per i quali non risulti raggiunto almeno il rapporto del 35 per cento tra ricavi e costi del trasporto (al netto dei costi relativi all’infrastruttura), escludendo esplicitamente dall’applicazione della norma i servizi automobilistici integrativi. L’articolo 23, comma 3-bis ha stabilito la proroga fino al 31 dicembre 2005 del termine del periodo transitorio fissato dall’articolo 18, comma 3- bis, del d. lgs. 422/1997, per l’affidamento dello svolgimento dei soli servizi di trasporto automobilistici[10].
Il testo unificato AA.CC. 3053 e abb., elaborato dalla IX Commissione della Camera a seguito dell’esame di diverse proposte di legge presentate - come già ricordato - sia da esponenti delle forze di maggioranza sia da esponenti delle forze di opposizione, reca disposizioni finalizzate ad assicurare la tutela della concorrenza nel settore del trasporto pubblico locale, favorendo in particolare un equilibrio di mercato nel processo di liberalizzazione del settore, il conseguimento degli obiettivi di riforma del settore, la sicurezza dei viaggiatori, l’omogeneità dei requisiti professionali, la tutela delle condizioni di lavoro.
Il testo incide principalmente sui seguenti aspetti:
§ regime transitorio: novellando l’articolo 18 del d.lgs. 422/1997, si stabilisce che, ferme restando le procedure di gara ad evidenza pubblica già avviate o concluse, le regioni possano prevedere – subordinatamente alla verifica dei requisiti indicati e in presenza di una delle condizioni ivi previste[11] - proroghe di affidamento fino a un massimo di quattro anni. La possibilità della proroga dell’affidamento è estesa anche ai servizi automobilistici di competenza regionale, prevedendo che nel periodo di proroga le regioni e gli enti locali promuovano la razionalizzazione delle reti anche attraverso l’integrazione dei servizi su gomma e su ferro individuando sistemi di tariffazione unificata.
Quanto, poi, ai soggetti titolari dell’affidamento dei servizi in house, secondo le disposizioni dell’articolo 113 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, si prevede che essi provvedano ad affidare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge, con procedure ad evidenza pubblica, almeno il 20 per cento dei servizi eserciti a soggetti privati o a società non partecipate dalle medesime regioni o dagli stessi enti locali affidatari, ovvero a cedere, con procedure ad evidenza pubblica, alle medesime società, almeno il 20 per cento del capitale sociale[12].
§ criteri di affidamento dei servizi di trasporto regionale e locale cui devono uniformarsi le regioni e gli enti locali per incentivare il superamento degli assetti monopolistici ed introdurre regole di concorrenzialità (durata minima del contratto di servizio pari a quattro anni, rimanendo la massima fissata in nove ani; affidamento al gestore aggiudicatario dei beni mobili per il cui acquisto si siano utilizzati, a qualunque titolo, fondi pubblici: ove ciò non risulti possibile, il bando di gara dovrà prevedere che il gestore si doti entro un determinato periodo di tali beni; modalità di trasferimento dal precedente gestore al nuovo del trattamento di fine rapporto maturato al momento del subentro);
§
istituzione
presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti dell'Osservatorio nazionale del trasporto
pubblico locale, con compiti di monitoraggio sull'erogazione dei servizi di
trasporto pubblico locale, sull'andamento dei relativi costi di produzione e
sulle tariffe praticate;
§
misure di
ordine finanziario volte a garantire investimenti nel settore del trasporto
pubblico locale, autorizzando le regioni ad effettuare operazioni finanziarie
finalizzate ad investimenti diretti alla realizzazione, al miglioramento ed
alla valorizzazione delle autostazioni, alla sostituzione di autobus destinati
al trasporto pubblico locale in esercizio da oltre dieci anni, e all'acquisto
di altri mezzi di trasporto pubblico di persone a trazione non convenzionale e
a basso impatto ambientale.
Nonostante l’iter parlamentare del testo unificato non si sia concluso[13], parte del contenuto dello stesso (essenzialmente la parte relativa al regime transitorio) risulta confluito nell’articolo 1, commi 393-394, della legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005).
Il comma 394 –
modificando il comma 3-bis dell’articolo
18 del d.lgs. 422/1997 – ha prorogato al 31
dicembre 2006 il termine finale del periodo nel corso del quale vi è la
possibilità di mantenere tutti gli affidamenti agli attuali concessionari e
alle società derivanti dalla trasformazione delle aziende speciali e dei
consorzi, pur con l’obbligo di affidamento di quote di servizio o di servizi
speciali mediante procedure concorsuali: trascorso il periodo transitorio,
tutti i servizi vengono affidati esclusivamente tramite le procedure
concorsuali.
Sulla base delle ulteriori modifiche apportate dal comma 393 all’articolo 18 –- le regioni, ferme restando le
procedure di gara ad evidenza pubblica già avviate
o concluse, possono disporre
un’eventuale proroga dell’affidamento, fino a un massimo di due anni[14], in favore dei soggetti che soddisfino
– entro il termine del periodo transitorio del 31 dicembre 2006 - una delle
seguenti condizioni (comma 3-ter):
§ per le aziende partecipate da regioni o enti locali, la cessione, mediante procedure ad evidenza pubblica, di una quota di almeno il 20 per cento del capitale sociale ovvero di una quota di almeno il 20 per cento dei servizi eserciti, a società di capitali, anche consortili, nonché a cooperative e consorzi, purché non partecipate da regioni o da enti locali;
§ creazione di un nuovo soggetto societario mediante fusione di almeno due società affidatarie di servizio di trasporto pubblico locale nel territorio nazionale ovvero costituzione di una società consortile, con predisposizione di un piano industriale unitario, di cui siano soci almeno due società affidatarie di servizio di trasporto pubblico locale nel territorio nazionale. Le società interessate dalle operazioni di fusione o costituzione di società consortile devono operare all'interno della medesima regione ovvero in bacini di traffico uniti da contiguità territoriale in modo tale che il nuovo soggetto unitario risulti affidatario di un maggiore livello di servizi di trasporto pubblico locale, secondo parametri di congruità definiti dalle regioni.
Il comma 3-quater prevede che, durante i periodi di cui ai commi 3-bis e 3-ter, i servizi di trasporto pubblico regionale e locale possono continuare ad essere prestati dagli attuali esercenti, comunque denominati. Gli enti locali affidanti possono integrare il contratto di servizio pubblico già in essere ai sensi dell'articolo 19 in modo da assicurare l'equilibrio economico e attraverso il sistema delle compensazioni economiche di cui al regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, e successive modificazioni, ai sensi e per gli effetti di quanto stabilito all'articolo 17. Nei medesimi periodi di cui ai commi 3-bis e 3-ter, gli affidatari dei servizi, sulla base degli indirizzi degli enti affidanti, provvedono, in particolare:
a) al miglioramento delle condizioni di sicurezza, economicità ed efficacia dei servizi offerti nonché della qualità dell'informazione resa all'utenza e dell'accessibilità ai servizi in termini di frequenza, velocità commerciale, puntualità ed affidabilità;
b) al miglioramento del servizio sul piano della sostenibilità ambientale;
c) alla razionalizzazione dell'offerta dei servizi di trasporto, attraverso l'integrazione modale in ottemperanza a quanto previsto al comma 3-quinquies.
Il comma 3-quinquies stabilisce che le
disposizioni relative al periodo transitorio di cui ai commi 3-bis e 3-quater si applicano anche ai servizi automobilistici di competenza
regionale. Durante tale periodo transitorio, le regioni e gli enti locali
promuovono la razionalizzazione delle
reti anche attraverso l’integrazione
dei servizi su gomma e su ferro, individuando sistemi di tariffazione unificata volti ad
integrare le diverse modalità di trasporto.
Il comma 3-sexies stabilisce che i soggetti
titolari dell’affidamento dei servizi “in
house”,ai sensi dell'articolo 113, del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali (vedi
supra), provvedono ad affidare, con procedure ad evidenza pubblica, entro
dodici mesi dalla data di entrata in vigore della disposizione, una quota di almeno il 20 per cento dei servizi
eserciti, a soggetti privati o a società, purché non partecipate dalle medesime regioni o dagli stessi enti locali
affidatari dei servizi.
Il comma 3-septies precisa che le società che fruiscono dell’ulteriore proroga di cui ai commi 3-bis e 3-ter non possono partecipare a procedure ad evidenza pubblica attivate sul resto del territorio nazionale per l'affidamento di servizi.
[1] Recante Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59
[2] Testo unificato 3053-4358-4815-4957-5057-A
[3] Decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 recante Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59.
[4]
Le leggi regionali sono state emanate
dalle quindici regioni a statuto ordinario, mentre alcune delle regioni a
statuto speciale hanno provveduto ad integrare la normativa vigente, anteriore
al d.lgs. n. 422 .
[5]
Decreto legge 30 settembre 2003, n.
269, recante Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici
[6] Ai sensi dell’articolo 113 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali (d.lgs. 267/2000), come modificato dal DL 269/2003, l'erogazione del servizio avviene secondo le discipline di settore e nel rispetto della normativa dell'Unione europea, con conferimento della titolarità del servizio:
a) a società di capitali individuate attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;
b) a società a capitale misto pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica che abbiano dato garanzia di rispetto delle norme interne e comunitarie in materia di concorrenza secondo le linee di indirizzo emanate dalle autorità competenti attraverso provvedimenti o circolari specifiche;
c) a società a capitale
interamente pubblico a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari del
capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello
esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante
della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano (c.d.
affidamento in house)
[7]
Alle gare possono partecipare i
soggetti in possesso dei requisiti di idoneità morale, finanziaria e
professionale richiesti, ai sensi della normativa vigente, per il conseguimento
della prescritta abilitazione all'autotrasporto di viaggiatori su strada, con
esclusione delle società che, in Italia o all'estero, gestiscono servizi in
affidamento diretto o attraverso procedure non ad evidenza pubblica, e delle
società dalle stesse controllate. Tale esclusione non opera limitatamente alle
gare che hanno ad oggetto i servizi già espletati dai soggetti stessi. La gara
è aggiudicata sulla base delle migliori condizioni economiche e di prestazione
del servizio, nonché dei piani di sviluppo e potenziamento delle reti e degli
impianti, oltre che della fissazione di un coefficiente minimo di utilizzazione
per la istituzione o il mantenimento delle singole linee esercite.
[8] Tale disposizione, recando un rinvio sic et simpliciter all’articolo 18 del d.lgs 422/1997 (relativo all’intero comparto del trasporto pubblico locale e regionale) sembrava prevedere la possibilità di un generale differimento del termine del periodo transitorio per tutte le modalità di trasporto. Tuttavia sono state sollevate alcune perplessità interpretative, in relazione alla collocazione della disposizione di modifica all’interno di un articolo interamente dedicato al decentramento dei servizi ferroviari, che induceva a ritenere legittima un’interpretazione restrittiva, limitata ai soli servizi ferroviari.
[9] Recante Proroga di termini previsti da disposizioni legislative, convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47
[10] Tale comma ha previsto inoltre che il Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza unificata provveda annualmente alla ricognizione e alla individuazione delle risorse al fine di emanare provvedimenti per contribuire al risanamento e allo sviluppo del trasporto pubblico locale, al potenziamento del trasporto rapido di massa e al corretto svolgimento delle procedure di affidamento dei servizi
[11]
Si tratta della: a) avvenuta cessione,
mediante procedure ad evidenza pubblica, di una quota di almeno il 20 per cento
del capitale sociale ovvero di una quota di almeno il 20 per cento dei servizi
eserciti a società di capitali, anche consortili, nonché a cooperative e
consorzi, purché non partecipate dalle medesime regioni o dagli stessi enti
locali affidanti i servizi; b) costituzione di un nuovo soggetto societario
mediante fusione di almeno due società affidatarie di servizio di trasporto
pubblico locale nel territorio nazionale ovvero alla costituzione di una
società consortile, con predisposizione di un piano industriale unitario, di
cui siano soci almeno due società affidatarie di servizio di trasporto pubblico
locale nel territorio nazionale operanti all’interno della medesima regione
ovvero in bacini di traffico uniti da contiguità territoriale in modo tale che
tale nuovo soggetto unitario risulti affidatario di un maggiore livello di
servizi di trasporto pubblico locale, secondo parametri di congruità definiti dalle regioni.
[12] Si ricorda che gli affidamenti in house dei servizi di trasporto pubblico locale ai sensi del richiamato articolo 113, comma 5, lettera c) del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali sono stati disposti prima della introduzione della disposizione di cui al comma 1- bis dello stesso articolo 113 a norma del quale – come precisato sopra - il settore del trasporto pubblico locale è stato escluso dalla sfera di applicazione dello stesso articolo 113
[13] Il testo unificato è stato licenziato per l’Assemblea in data 14 settembre 2005. In Assemblea si sono svolte due sole sedute (16 settembre 2005 - discussione sulle linee generali e 29 settembre 2005)
[14] Il termine di due anni è stato introdotto dall’articolo 3, comma 2-bis, del D.L. 30 dicembre 2005, n. 273, recante Definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti, convertito in legge, con modificazioni dall’art. 1, L. 23 febbraio 2006, n. 51. La legge finanziaria per il 2006 aveva previsto il termine di un anno.