Il processo di sostanziale liberalizzazione delle attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita dell'energia elettrica e del gas naturale, avviato in Italia nel corso degli anni passati, ha modificato in maniera significativa la struttura del mercato energetico italiano.
Come emerge dall'indagine conoscitiva sulle prospettive
degli assetti proprietari delle imprese energetiche e i prezzi dell’energia in
Italia, deliberata dalla X Commissione
Attività produttive, commercio e turismo della Camera il 16 novembre
2005, si è passati, infatti, da uno Stato monopolista, fortemente
presente sul mercato, ad uno Stato privatizzatore, favorevole alla concorrenza
e alla liberalizzazione del sistema
economico del settore energetico.
In particolare, nel corso della XIV legislatura, il settore energetico è stato oggetto di diversi interventi legislativi essenzialmente rivolti ad assicurare un assetto concorrenziale del mercato dell'energia che consenta a nuove imprese un accesso più facilitato al mercato con prezzi più bassi e maggiori possibilità di scelta da parte dei consumatori.
D'altro canto, va rivelato che il processo di liberalizzazione in corso in Italia è parte integrante del processo di creazione di un mercato europeo unico dell'energia e ne risulta in parte condizionato. Non solo, infatti, le scelte compiute dal nostro Paese sono state determinate dal livello comunitario, ma i loro effetti sono in larga parte condizionati dagli sviluppi della politica dell'Unione e dal grado e dalle modalità di recepimento delle direttive da parte degli altri Stati membri.
Al riguardo, è stato da più parti rilevato come sussistono differenze importanti nel modo in cui la liberalizzazione del mercato è stata realizzata nei diversi Stati membri con particolare riferimento alla libertà di scelta concessa ai consumatori, alla facoltà di accesso alle reti ed alla separazione della gestione della rete.
Tale processo, infatti, non appare assolutamente uniforme, bensì avanzato in alcuni ed arretrato in altri Stati membri, tanto che il 3 aprile 2006 la Commissione europea ha aperto una procedura di infrazione contro diciassette Stati membri colpevoli di non applicare la legislazione europea sull'energia[1].
Secondo la Commissione europea, il presupposto indispensabile per un approvvigionamento sostenibile, competitivo e sicuro di energia è dato dall’esistenza di mercati dell’energia aperti e concorrenziali, che permettano alle imprese europee di operare come concorrenti su scala europea anziché limitarsi a dominare il mercato nazionale.
La creazione di un mercato europeo dell’energia con queste caratteristiche, osserva la Commissione europea, sarà determinante per ridurre i prezzi dell’energia, migliorare la sicurezza degli approvvigionamenti e rafforzare la competitività.
A questo proposito, nel documento conclusivo dell’Indagine sulla concorrenza nei settori energetici, presentato il 16 febbraio del 2006 dalla Commissione europea, si evidenzia come i mercati europei dell’energia non sono ancora aperti alle regole della concorrenza e dimostrino gravi carenze nell’organizzazione del mercato unico.
Le indicazioni contenute nell’Indagine settoriale, che confermano le preliminari osservazioni pubblicate dalla Commissione europea nel novembre del 2005, hanno permesso di individuare alcuni aspetti di particolare criticità che concorrono a determinare notevoli disfunzioni nei mercati del gas e dell’energia elettrica.
Più in particolare, viene evidenziato l'elevato livello di concentrazione che ancora caratterizza, in molti Stati membri, i mercati del gas e dell’energia elettrica dove i principali operatori hanno, quindi, la possibilità di influenzare i prezzi e la presenza di rilevanti ostacoli alla fornitura transfrontaliera di gas e di elettricità che impediscono lo sviluppo di mercati energetici integrati a livello comunitario.
A livello europeo, quindi, in alcuni mercati interni degli Stati membri le posizioni dominanti di talune aziende sono ancora molto forti: l'Edf controlla l'85 per cento del mercato dell'elettricità francese, mentre l'Electrabel, di proprietà della francobelga Suez, copre una percentuale simile del mercato energetico belga e domina il settore del gas. In Germania, quattro gruppi, Eon, Rwe, EnBw e lo svedese Vattenfall controllano il 70 per cento della produzione e della distribuzione.
Per quanto riguarda l'Italia, l'analisi condotta nell'ambito della citata indagine conoscitiva svolta dalla X Commissione della Camera evidenzia come nel nostro Paese il processo di attuazione della normativa comunitaria in materia di energia è avvenuto in maniera più tempestiva rispetto ad altri pesi dell'Unione.
Al riguardo, con riferimento agli assetti proprietari, un dato significativo, è il sensibile incremento della proprietà estera nelle imprese di generazione operanti in Italia e la nascita, seguita da rapida crescita, in entrambi i settori dell'elettricità e del gas, di nuove società di compravendita.
Pur tuttavia, osserva la X Commissione, nonostante i numerosi ed estesi interventi normativi e regolatori che hanno consentito di ottenere obiettivi importanti, il settore energetico nazionale appare ancora connotato da forti elementi di criticità sul piano della sicurezza degli approvvigionamenti, del mix dei combustibili e del grado di apertura dei mercati, che si traducono inevitabilmente sul livello dei prezzi e delle tariffe per i consumatori finali, oltre che dalle scarse politiche di contenimento dei consumi.
Dall’indagine conoscitiva è emerso, infatti, come il mancato completamento dei processi di liberalizzazione, in particolare nel settore del gas, non abbia consentito quella diversificazione delle opzioni di approvvigionamento atta a garantire sia la sicurezza di un sistema energetico sempre più "gas-dipendente", sia quella sufficiente abbondanza e flessibilità dell'offerta rispetto alle variazioni della domanda che costituisce la linfa di un mercato dell'energia liquido e concorrenziale, che a sua volta rappresenta la premessa dalla quale non è possibile prescindere per avviare un processo virtuoso di discesa del livello dei prezzi.
Più nel dettaglio, con particolare riferimento al mercato del gas, il documento conclusivo della citata indagine conoscitiva condotta dalla X Commissione della Camera rileva che in questo settore il grado di concentrazione e la proprietà delle imprese è sensibilmente mutato.
In particolare, scontando l'effetto della OPA sul capitale di Edison, la quota delle società estere è sensibilmente cresciuta, come anche quella degli enti locali, a fronte di un'incidenza praticamente nulla nel 1998 e di pochi punti percentuali nel 2004.
Tuttavia, osserva la Commissione, nel settore della produzione e dell'importazione il ruolo principale è sicuramente svolto dall'ex monopolista ENI (V. capitolo Mercato del gas naturale).
A questo proposito va rilevato che, con riferimento al 2004, nel mercato italiano dell'approvvigionamento di gas naturale (importazione e produzione nazionale), dei circa 80 miliardi di mc di gas che sono stati approvvigionati, poco meno del 70 per cento è stato fornito da Eni, mentre il restante 30 per cento circa da terzi (Enel, Edison, Energia SpA, Plurigas ed una serie di operatori minori).
Al riguardo, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, in una recente segnalazione al Parlamento e al Governo[2], ha manifestato la necessità di intervenire per assicurare condizioni strutturali in grado di favorire un maggiore confronto competitivo tra i venditori, attraverso investimenti in infrastrutture di importazione e stoccaggio, che consentano una maggiore diversificazione delle fonti di approvvigionamento e liquidità del sistema.
Nella medesima segnalazione l'Autorità manifesta, altresì, la necessità di prevedere la separazione proprietaria delle infrastrutture dalle attività di vendita, al fine di garantire possibilità di accesso non discriminatorio a tutti gli operatori e uno sviluppo di tali infrastrutture non condizionato da interessi di soggetti operanti in altre fasi della filiera.
In sostanza, quindi, ad avviso dell' l'AEEG, nonostante l'adozione di misure normative tese a ridurre nel periodo 2001-2010 le immissioni al consumo dell'operatore incumbent, permane una inconfutabile posizione dominante di Eni nell'approvvigionamento di gas (importazioni e produzione nazionale) in grado di condizionare fortemente l'esito del mercato.
Per quanto riguarda il settore elettrico, la X Commissione Attività produttive, commercio e turismo della Camera, nel documento conclusivo della citata indagine conoscitiva sulle prospettive degli assetti proprietari delle imprese energetiche e i prezzi dell’energia in Italia, sottolinea come i risultati raggiunti dal processo di liberalizzazione in questo settore appaiono più rilevanti di quelli ottenuti nel settore del gas, nel quale l'alto livello di concentrazione del mercato, le carenze di infrastrutture nazionali di adduzione e stoccaggio e le rigidità nell'accesso alle reti di trasporto internazionali, impediscono il corretto operare dei meccanismi concorrenziali.
In particolare, i provvedimenti normativi volti ad assicurare l'unificazione della proprietà e della gestione della rete elettrica nazionale di trasmissione, nonché il limite al diritto di voto da parte di operatori di mercato per una quota del 5 per cento, hanno costituito un passo rilevante per garantire l'indipendenza e l'imparzialità dell'azienda responsabile della gestione della rete, dello sviluppo della capacità di trasporto, nonché del miglioramento della sicurezza e dell'economicità del sistema di trasporto e dispacciamento elettrico nazionale.
Pur tuttavia, anche in questo settore, ad avviso dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas[3], il pieno dispiegarsi delle potenzialità del mercato ai fini della trasparenza, della concorrenza e della sicurezza, risulta ancora frenato dal ruolo ricoperto dall'operatore dominante, da una imperfetta partecipazione della domanda attiva, nonché da un incompleto sviluppo dei mercati dei servizi di dispacciamento e della riserva.
Al riguardo, si evidenzia che, per quanto concerne il 2004, il fabbisogno complessivo di energia elettrica è stato coperto, per l'86% da produzione nazionale e per il restante 14% da importazioni. La produzione nazionale è provenuta, per l'81,4%, da fonti termoelettriche, per il 16,2% da impianti idroelettrici e per il restante 2,4% da impianti geotermoelettrici, eolici e fotovoltaici.
In termini di ripartizione della produzione netta nazionale
tra operatori, in seguito alla vendita di parte del proprio parco centrali in
base a quanto previsto dal Decreto Bersani del 1999 (le cosiddette Genco) e
alla costruzione di nuovi impianti da parte di operatori concorrenti, l’Enel possiede oggi circa il 50% della
produzione netta nazionale. Seguono Edison con il 12%, Edipower con il
7,6%, Endesa Italia con il 6,4%, Tirreno Power con il 2,3% e Eni con il 2%.
Con riferimento alla localizzazione geografica degli
impianti, l'indagine conoscitiva condotta congiuntamente dall’Autorità
per la concorrenza e il mercato (Antitrust) e dall’Autorità per
l’energia elettrica ed il gas, in relazione stato di avanzamento dei processi di
liberalizzazione nei due principali mercati energetici del nostro paese (v.
capitolo Mercato dell’energia
elettrica), evidenzia che
nella zona Nord del Paese è ubicata poco più della metà
della capacità disponibile (53%); al Centro-Sud il 13,1% ed al
Centro-Nord il 8,6%; il restante 25,3% è suddiviso tra Sud ed isole.
ENEL è l'unico operatore che presenta una capillare presenza nelle varie
aree del Paese: il 45% del suo parco generazione (misurato sulla potenza
efficiente netta) è localizzato nel Nord, il 7% in Sicilia e Calabria,
il 3% in Sardegna ed il 45% sul restante territorio nazionale. Gli altri operatori
principali presentano ripartizioni più squilibrate, con percentuali
elevatissime, dei propri impianti, localizzate al Nord.
In relazione a tale situazione, ad avviso della X
Commissione della Camera, occorre favorire l'insediamento da parte di soggetti
diversi da Enel di nuovi impianti di produzione, soprattutto in zone a oggi
deficitarie d'offerta e incentivare lo sviluppo della rete di trasmissione
nazionale e delle linee di interconnessione con l'estero.
Anche in relazione al trasporto sul territorio nazionale dell'energia, in entrambi i settori, quello elettrico e del gas, è evidente il ruolo chiave svolto da Terna per il settore elettrico e Snam Rete Gas per il gas: in tutti e due i casi si tratta di società nate come parte integrante di Enel ed Eni.
A questo proposito sia il legislatore nazionale, sia le autorità di regolamentazione, hanno segnalato la necessità di rendere il più possibile autonome i due operatori dalle rispettive società di controllo.
Nel caso di Terna, si è arrivati nel 2004, alla quotazione in borsa e alla cessione delle quota di controllo di Enel alla Cassa depositi e prestiti; nel caso di Snam rete gas, Eni mantiene ancora oggi una quota di controllo.
Ad avviso della X Commissione la decisione di riunire in capo ad una società unica (Terna) proprietà e gestione della rete di trasmissione, rendendo tale soggetto indipendente dagli interessi degli utilizzatori della rete stessa appare in grado di provvedere rapidamente all'indispensabile implementazione della rete che presenta numerose e gravi strozzature.
In relazione a tale scelta la Commissione rileva che Snam
Rete Gas e Stogit possono seguire lo stesso percorso di ristrutturazione
proprietaria delle società, al
termine del quale potrà valutarsi la fusione tra Snam Rete Gas e Terna, nell'ambito
di una proposta di politica industriale tesa a realizzare un gruppo energetico
di preminenza nel contesto europeo, dedito alla esclusiva attività di
trasporto e sviluppo delle reti di elettricità e gas, in posizione terza rispetto agli interessi di
produttori e venditori.
[1]
Con 28 lettere di messa in mora
inviate il 4 aprile 2006 a 17 Stati
membri, la Commissione ha avviato una risoluta azione di controllo
sull’attuazione della normativa sul mercato interno dell’energia da parte degli
Stati membri, con un esame puntuale della conformità di tutte le leggi
adottate dagli Stati membri per recepire le direttive “gas” ed
“elettricità”. L’Austria, il Belgio, la Repubblica ceca, la Germania,
l’Estonia, la Spagna, la Finlandia, la Francia, la Grecia, l’Irlanda, l’Italia,
la Lituania, la Lettonia, la Polonia, la Svezia, la Slovacchia ed il Regno
Unito riceveranno lettere di messa in mora per difettoso o incompleto
recepimento (o per carente applicazione delle direttive nel caso della Spagna).
Inoltre, dinanzi alla Corte di giustizia, la Commissione prosegue la sua azione
nei confronti dei paesi che non hanno ancora comunicato le disposizioni
nazionali d’attuazione (Spagna e Lussemburgo). Continua, infine, l’esame della
conformità delle legislazioni del Portogallo e dell’Ungheria. Per quanto
riguarda l'Italia, si contesta il ritardo nella comunicazione della percentuale
di utilizzo di elettricità rinnovabile, la mancata presentazione di un
"report" sui biocarburanti e la mancata promozione delle fonti
alternative di energia.
[2] Atto n. 2 del 15 febbraio 2006.
[3] Cfr. audizione dell'l'ingegnere Alessandro
Ortis, Presidente dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, presso
la X Commissione della Camera in data 9 febbraio 2006.