Il mondo della comunicazione elettronica ha registrato, nel corso della XIV legislatura, un mutamento profondo nel tessuto delle regole destinate a guidare il comparto.
A livello europeo, le novità maggiori sono emerse con l’entrata in vigore del pacchetto di direttive sulle “comunicazioni elettroniche” (direttiva “quadro” 2002/21; direttiva sull’accesso 2002/19; direttiva “autorizzazioni” 2002/20; direttiva sul servizio universale 2002/22) che hanno introdotto un nuovo quadro regolamentare. Il “pacchetto” di direttive - che ha segnato un punto di svolta rispetto al passato - risultava finalizzato ad introdurre una fase più matura dell'armonizzazione dei mercati nel settore, a definire un quadro normativo unitario per l'intero comparto della comunicazione elettronica, comprensivo delle telecomunicazioni, della radiotelevisione e delle nuove tecnologie dell'informazione, nella prospettiva della convergenza tecnologica oggi in atto tra i vari mezzi, nonché a definire una piattaforma di regole comuni per le Autorità di regolazione nazionali, con la previsione di un più stretto sistema di relazioni tra le Autorità dei vari Paesi dell'Unione europea, tra le Autorità di regolazione e quelle per la tutela della concorrenza, nonché tra il complesso delle Autorità di regolazione e Antitrust e la Commissione europea.
A livello nazionale, il pacchetto di direttive è stato recepito con il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante codice delle comunicazioni elettroniche, emanato sulla base della norma di delega di cui all'articolo 41, comma 1, della legge 1° agosto 2002, n. 166 (c.d. collegato infrastrutture). Tale disposizione individuava l’oggetto della delega sostanzialmente in corrispondenza al titolo delle direttive comunitarie, riconducibile ai seguenti aspetti:
a) istituzione di un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica;
b) autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica;
c) accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate e l’interconnessione alle medesime;
d) servizio universale;
e) diritti degli utenti e la sicurezza dei dati personali nelle comunicazioni elettroniche.
Il d.lgs. 259/2003 ha introdotto – in attuazione di uno dei
principi e criteri direttivi della delega[1] – un codice delle
disposizioni legislative in materia di telecomunicazioni che presenta un quadro
regolamentare connotato dalle seguenti principali innovazioni:
§
inclusione delle reti di trasporto del segnale televisivo nell’insieme denominato “reti
di comunicazione elettronica”, a seguito della constatata tendenziale
assimilazione delle tecnologie di trasporto del segnale sulle diverse reti di
comunicazione elettronica, astrattamente tutte in grado di trasmettere segnali
digitalizzati che riproducono indifferentemente suoni, dati o immagini in
movimento. Tale innovazione non incide – secondo quanto previsto dallo stesso
codice - sulla materia radiotelevisiva, intesa
come servizi che forniscono “contenuto” trasmesso utilizzando reti e servizi di
comunicazione elettronica o che comportano un controllo editoriale: tali
contenuti rimangono disciplinati a livello europeo dalle direttive denominate
“televisione senza frontiere”, ed a livello nazionale dalla normativa specifica
emanata in materia (legge n. 112 del 2004: v. capitolo Il
riassetto del sistema radiotelevisivo). Inoltre, il codice, dopo aver
individuato quale oggetto della disciplina recata, le reti e i servizi di
comunicazione elettronica ad uso pubblico, ivi comprese le reti utilizzate per
la diffusione circolare di programmi sonori e televisivi e le reti della
televisione via cavo, precisa che rimangono ferme e prevalgono sulle
disposizioni del codice le norme speciali in materia di reti utilizzate per la
diffusione circolare di programmi sonori e televisivi, che sono state dettate
successivamente dalla legge n. 112 del 2004;
§ unificazione dei regimi giuridici relativi al titolo che legittima lo svolgimento dell’attività: il sistema della “autorizzazione generale” - che si sostanzia fondamentalmente in una denuncia di inizio attività da parte dell’impresa interessata - assorbe il sistema dualista precedente, articolato in licenze individuali e autorizzazioni generali[2].
§
assetto degli obblighi posti a carico degli ex
monopolisti, e degli operatori individuati come aventi un significativo potere
di mercato, che dipende – nella nuova disciplina - dall’esito di una analisi di mercato e dalla
individuazione - caso per caso - delle occorrenti misure, commisurate alle
distorsioni da eliminare; diventa dunque fondamentale l’individuazione di un mercato rilevante ai fini della
regolamentazione, e l’individuazione di posizioni di significativo potere di
mercato in grado di condizionarne il funzionamento (prevedendo quindi misure ex post). Peraltro, i mercati in cui
sono imponibili misure specifiche nei confronti delle imprese che hanno un
significativo potere di mercato sono individuati in via preliminare ed in modo
uniforme a livello comunitario, anche se non viene esclusa una procedura di
identificazione a livello nazionale, soggetta ad una sostanziale ratifica
comunitaria, attraverso un procedimento di silenzio-assenso (v. scheda Comunicazioni elettroniche – La concorrenza nei
mercati rilevanti).
La disciplina delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica contenuta nel codice è tesa a tutelare diritti di rango costituzionale quali la libertà di comunicazione, la libertà di iniziativa economica privata e la segretezza delle comunicazioni. A garanzia di tali diritti gli obblighi per le imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica, disposti dal Codice, sono imposti secondo principi di trasparenza, non distorsione della concorrenza, non discriminazione e proporzionalità[3]. La disciplina è altresì volta a promuovere la semplificazione e la trasparenza delle procedure, a garantire il rispetto degli obblighi del regime di autorizzazione generale, la fornitura del servizio universale, l’accesso e l’interconnessione per le reti di comunicazione elettronica a larga banda, nonché a garantire la convergenza, la interoperabilità tra reti e servizi di comunicazione elettronica e l’utilizzo di standard aperti, nonché a garantire il principio di neutralità tecnologica[4].
Alla tutela del principio della neutralità tecnologica pare
riconnettersi la previsione di una regolamentazione tecnologicamente neutrale
affidata al Ministero delle comunicazioni e all’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni, definita quale “Autorità
nazionale di regolamentazione”, secondo le previsioni della direttiva
quadro che non affronta solo i
profili sostanziali della disciplina della comunicazione elettronica, ma anche
quelli procedurali attinenti al seguito nazionale del nuovo quadro normativo
comunitario. Il riferimento vale per quelle disposizioni espressamente dedicate
al ruolo delle Autorità nazionali di
garanzia, ai loro reciproci rapporti, al loro rapporto con la Commissione
europea. Si va dalla diretta qualificazione delle suddette Autorità come soggetti regolatori, in funzione della
promozione della concorrenza nelle reti e nei servizi, dello sviluppo del
mercato interno e di tutela dei diritti dei cittadini europei, alla previsione
di specifici obblighi di reciproca informazione e collaborazione tra le diverse
Autorità nazionali, alla istituzione di un apposito Comitato per le
comunicazioni, con funzioni consultive nei confronti della Commissione europea,
alla introduzione di una serie di procedimenti che scandiscono le modalità di
assunzione di rilevantissime decisioni da parte delle Autorità nazionali, nei
quali la Commissione si riserva un ruolo di grande rilievo. Nel complesso, un
insieme di previsioni che testimoniano la preoccupazione di dar vita ad una
vera e propria rete di regolatori, ciascuno con proprie responsabilità, ma
accomunati dagli stessi obiettivi.
Il codice delle comunicazioni elettroniche si inserisce in tale quadro europeo affidando all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in qualità di Autorità nazionale di regolazione, il compito di definire i mercati rilevanti, effettuare l'analisi dei mercati stessi nonché le valutazioni circa la sussistenza di imprese che detengono un significativo potere di mercato (v. scheda Comunicazioni elettroniche - La concorrenza nei mercati rilevanti).
Il settore delle telecomunicazioni è stato oggetto negli ultimi anni di profonde trasformazioni, tuttora in corso, che attengono soprattutto al processo di liberalizzazione e all’evoluzione tecnologica, con lo sviluppo di un processo che, grazie soprattutto alla digitalizzazione delle informazioni che circolano nella società e nell’economia, conduce progressivamente alla formazione di un mercato unico delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, portando alla riduzione e all’annullamento della distanza tra prodotti e processi e avvicinando settori industriali tra loro considerati distanti e distinti (c.d. convergenza).
Il fenomeno della progressiva apertura alla concorrenza dei mercati delle telecomunicazioni è stato avviato anche con l’impostazione di un nuovo quadro normativo di riferimento, in parte di derivazione comunitaria, cui ha contribuito anche la complessa attività di regolazione svolta dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (vedi supra); ne è conseguita una rivoluzione negli assetti di mercato, laddove all’operatore storico in posizione di monopolio (Telecom) si è sostituita una pluralità di attori, proprio mentre nuovi servizi si andavano affermando.
Anche sulla base degli elementi offerti dalle relazioni annuali dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, si evidenzia che, pur in un contesto economico caratterizzato da numerose spinte negative, il settore delle telecomunicazioni si è confermato uno dei più importanti comparti per la crescita dell’economia mondiale, inducendo a ritenere che al di là delle difficoltà congiunturali questo settore rivesta ormai un ruolo centrale per la crescita strutturale e la competitività dei sistemi industriali, che non viene messo in discussione dalle dinamiche di breve periodo.
Tale settore mostra trend di crescita molto diversi a seconda delle aree geografiche e dei mercati merceologici; nei Paesi più sviluppati i servizi di rete fissa e di rete mobile hanno ormai raggiunto una notevole maturità in termini di diffusione, almeno per quel che riguarda i servizi più tradizionali, cosicché le prospettive di crescita tendono ad un marcato rallentamento, il che induce le imprese a ricercare nuovi servizi a valore aggiunto che controbilancino questa tendenza (servizi a larga banda per la rete fissa e per le reti mobili della nuova generazione).
Per quanto concerne in particolare l’implementazione della concorrenza nel mercato della telefonia fissa va segnalato che, anche a seguito di una complessa attività di monitoraggio e regolazione svolta dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, è stata promossa la liberalizzazione del cosiddetto “ultimo miglio”, con la possibilità per gli utenti finali di scegliere un operatore diverso dall’incumbent (Telecom Italia), e più recentemente è stato avviato il sistema del wireless local loop, cioè del sistema di telecomunicazioni ad alta velocità, alternativo alle tecniche di accesso locale, che permette di trasmettere voce e dati a postazioni finali attraverso onde radio e quindi senza la necessaria connessione alle infrastrutture già esistenti, essenzialmente di proprietà dell’operatore ex monopolista[5]. Il wireless si basa sull’introduzione di sistemi su frequenze radio che presentano notevoli vantaggi rispetto ad altre soluzioni di accesso in quanto offrono accesso alternativo a larga banda da implementare in tempi brevi, costi realizzativi e gestionali ridotti, e limitato impatto urbanistico[6].
Quanto alla “larga banda”, infrastruttura di connessione che favorisce forme di comunicazione multimediali e interattive, essa costituisce un obiettivo strategico comune a tutti i Paesi europei ed è individuata come prima priorità nel piano e-Europe 2005. I Ministeri delle comunicazioni e dell’innovazione tecnologica hanno istituito nell’anno 2001 una task force, il cui lavoro ha portato, in data 21 novembre 2001, alla pubblicazione di un rapporto che ha evidenziato l’importanza di uno sviluppo armonico delle tre componenti del sistema (tecnologie, servizi e domanda) e, quindi, di un ruolo del Governo di indirizzo, coordinamento e stimolo sull’offerta di infrastruttura e servizi e sulla domanda con interventi prevalentemente di natura indiretta atti a stimolare la domanda e l’offerta.
In tale contesto, si inserisce l’articolo 6 della legge n. 273/2002 (cd. “collegato per la concorrenza”) recante misure volte a promuovere lo sviluppo della larga banda (esenzione dal contributo sulle attività di installazione e fornitura di reti di telecomunicazioni pubbliche, di fornitura al pubblico di servizi di telefonia vocale e di servizi di comunicazioni mobili e personali, anche per quanti abbiano investito nella realizzazione di infrastrutture di rete a larga banda in caso di perdite di esercizio)
In tema di provvedimenti atti ad agevolare l’installazione di infrastrutture di telecomunicazioni, si ricorda il decreto legislativo n. 198/2002, intervenuto in attuazione della legge n. 443 del 2001 (cd “legge obiettivo”) con la finalità di semplificare le procedure amministrative per l'installazione di infrastrutture per le reti di telecomunicazioni: le disposizioni del decreto avevano ad oggetto principalmente l’iter per il rilascio delle autorizzazioni alla installazione delle infrastrutture, alle attività di scavo e all’occupazione di suolo pubblico, alla installazione di reti dorsali. Il decreto legislativo è stato successivamente dichiarato illegittimo costituzionalmente dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 303 del 2003 (v. scheda Legge obiettivo – Giurisprudenza costituzionale): ai sensi dell’articolo 4 del D.L. 315/200 (Disposizioni urgenti in tema di composizione delle commissioni per la valutazione di impatto ambientale e di procedimenti autorizzatori per le infrastrutture di comunicazione elettronica) i procedimenti di rilascio di autorizzazione alla installazione di infrastrutture di comunicazioni elettroniche iniziati ai sensi del d. lgs. 198/2002, ed in corso alla data di pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 303 del 2003, sono disciplinati dal codice delle comunicazioni elettroniche.
Inoltre, la legge n. 166/2002 (“collegato infrastrutture ”), all’articolo 40, ha introdotto disposizioni specifiche che hanno la finalità di rendere più efficiente la installazione di reti di telecomunicazioni e di altre reti digitali, utilizzando al meglio la trama delle reti pubbliche[7].
Infine, nell’ambito delle leggi finanziarie per il 2003 (L.
289/2002: art. 89) e per il 2004 (L. 350/2003: art. 4) sono stati previsti, tra
l’altro, contributi per l’acquisto o il noleggio di ricevitori per l’accesso a
larga banda ad Internet, a favore di persone fisiche, pubblici esercizi e
alberghi.
Con riferimento al settore delle telecomunicazioni, si ricorda che la IX Commissione, in congiunta con la III Commissione (Affari esteri e comunitari), della Camera ha esaminato la proposta di legge il cui esame ha portato all’approvazione della legge 21 maggio 2002, n. 99, istitutiva di una Commissione parlamentare di inchiesta sull'affare Telekom-Serbia. La legge istitutiva affidava alla Commissione di inchiesta il compito di indagare sulle vicende relative all’acquisto da parte di STET – Società finanziaria telefonica per azioni - e di Telecom Italia del 29 per cento di Telekom Serbia e sugli atti presupposti, connessi e conseguenti all’acquisto, da chiunque compiuti.
La Commissione si è costituita il 10 luglio 2002.
L'originario termine di conclusione dei suoi lavori era stato fissato ad un
anno dalla data della sua costituzione, ma, su motivata richiesta della
Commissione[8]
in conformità a quanto previsto dall'articolo 2, comma 6, della legge
istitutiva, i Presidenti delle Camere, con determinazione del 4 luglio 2003,
hanno successivamente prorogato la scadenza di un anno, portando al 10 luglio
2004 il termine di conclusione dei lavori della Commissione. In data 28 aprile
2004, la Commissione ha approvato la relazione
finale sulle indagini svolte (Doc.
XXIII, n. 6).
[1] I principi e criteri direttivi della delega erano indicati al comma 2 dell’articolo 41: tra essi figurava, oltre l’adozione di un codice delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di telecomunicazioni, la depenalizzazione delle fattispecie disciplinate dall’articolo 195 del testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 marzo 1973, n. 156, con esclusione tuttavia di quelle aventi ad oggetto impianti per la radiodiffusione sonora e televisiva, nonché l’espressa abrogazione di tutte le disposizioni incompatibili.
[2]
Il regime di autorizzazione generale è
finalizzato – secondo quanto precisato dalle direttive - a garantire la parità
di condizioni in tutta la Comunità, che resterebbe senza dubbio pregiudicata
dall'esistenza di tanti ordinamenti quanti sono gli ordinamenti nazionali e
regionali. E, infatti, opportuno che le condizioni apposte allo strumento
dell'autorizzazione generale "si limitino allo stretto necessario per
garantire il rispetto delle disposizioni e degli obblighi fondamentali sanciti
dal diritto comunitario e dal diritto nazionale in conformità del diritto
comunitario".
[3] Si prevede inoltre che la disciplina debba tener conto delle norme e misure tecniche approvate in sede europea, nonché dei piani e raccomandazioni approvati da organismi internazionali cui l’Italia aderisce in forza di convenzioni e trattati.
[4] Tale principio è da intendere come non discriminazione tra particolari tecnologie, non imposizione dell’uso di una particolare tecnologia rispetto alle altre e possibilità di adottare provvedimenti ragionevoli al fine di promuovere taluni servizi indipendentemente dalla tecnologia utilizzata.
[5] Il collegamento attraverso il wireless local loop può riguardare anche il mercato della telefonia mobile, in quanto le compagnie telefoniche possono utilizzare le antenne del wireless per integrare le reti GSM (Global System for Mobile Telecommunications).
[6] Le frequenze radio su cui operano i sistemi wireless sono state assegnate nel luglio 2002 a 16 operatori licenziatari, attraverso un bando di gara che ha previsto misure asimmetriche per favorire la concorrenza. Nel bando è stato previsto che Telecom, quale operatore dominante, non possa avviare il servizio commerciale prima di quattro anni dall'assegnazione delle frequenze
[7] Viene infatti disposto che qualora la costruzione e la
manutenzione straordinaria di una serie di opere pubbliche - strade,
autostrade, strade ferrate, aerodromi, acquedotti, porti, interporti
appartenenti allo Stato, alle regioni a statuto ordinario, agli enti locali e
agli altri enti pubblici - comporti lavori di trincea o comunque di scavo del
sottosuolo, è obbligatorio prevedere la realizzazione di cavedi multiservizi o,
comunque, cavidotti di adeguata dimensione, conformi alle norme tecniche UNI e
CEI pertinenti, per il passaggio di cavi di telecomunicazioni e di altre
infrastrutture digitali.
[8]
Delibera del 28 maggio 2003