La necessità
di semplificare e razionalizzare il sistema degli incentivi alle imprese, con
una particolare attenzione al sistema produttivo nel Mezzogiorno, è
stata più volte sottolineata nei documenti di programmazione
economico-finanziaria approvati nel corso della legislatura, a partire
già dal DPEF 2002-05.
Le disposizioni di legge vigenti in materia di incentivi, contributi, agevolazioni, sovvenzioni e benefici destinati alle imprese, comunque denominati, sono infatti contenute in una pluralità di provvedimenti legislativi e risultano redatte con criteri alquanto diversificati, recando prevalentemente norme di carattere generale e rinviando per la disciplina di dettaglio degli interventi a fonti di livello inferiore[1].
La legge 29 luglio 2003, n. 229 “Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001", all’art. 5 ha delegato il Governo ad adottare un decreto legislativo per il riassetto della normativa in materia di interventi di sostegno pubblico per lo sviluppo delle attività produttive.
Il termine per l’esercizio della delega, originariamente fissato al 9 settembre 2004, è stato prorogato al 9 settembre 2005, dall'art. 2, comma 7, lettera a), della L. 27 luglio 2004, n. 186, di conversione del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, ed è poi scaduto senza che la delega fosse esercitata[2].
Nel frattempo, al fine di attribuire maggiore
flessibilità al sistema di finanziamento degli interventi nelle aree
sottoutilizzate, con la legge
finanziaria per il 2003 (legge
n. 289/2002) è stata prevista l’istituzione di due fondi di carattere
generale: il Fondo per le aree
sottoutilizzate, iscritto nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze (articolo 61, comma 1) e il Fondo da iscrivere
nello stato di previsione del Ministero delle attività produttive, nel
quale sono confluite le risorse destinate agli interventi nelle aree
sottoutilizzate, di competenza di quest’ultimo Ministero, in precedenza allocate
nel Fondo unico per gli incentivi alle imprese (articolo 61, comma 3).
L’art. 72 della stessa legge finanziaria 2003 ha inoltre fatto
confluire le somme in precedenza iscritte nei capitoli del bilancio dello Stato
aventi natura di “trasferimenti alle imprese per contributi alla produzione e
agli investimenti” in appositi fondi
rotativi iscritti in ciascuno stato di previsione della spesa. Criteri e
modalità di concessione dei contributi sono definiti dal Ministro
dell’economia e delle finanze, d’intesa con il Ministro competente, sulla base
dei seguenti principi:
§ la quota di contributo
soggetta a rimborso non può essere inferiore al 50% dell’importo
erogato;
§ il piano pluriennale di
rientro inizia nel primo quinquennio dalla concessione contributiva e termina
nel secondo;
§ il tasso di interesse
è determinato in misura non inferiore allo 0,50% annuo.
Nel DPEF 2005-2007 il Governo, in linea con le indicazioni contenute nei precedenti Documenti, sottolineava l'intenzione di procedere ad una graduale razionalizzazione del sistema degli incentivi alle imprese. A tale proposito il DPEF prevedeva la costituzione di un Fondo rotativo per il sostegno degli investimenti delle aziende volto alla concessione di finanziamenti agevolati, destinati in particolare all'innovazione, al Mezzogiorno e alle aree sottoutilizzate e coordinati dalla Presidenza del Consiglio dei ministri.
La legge
n. 311/2004, legge finanziaria per il 2005, ha quindi disposto (comma 354
dell’art.1) l’istituzione, presso la
gestione separata della Cassa depositi e prestiti Spa, del predetto Fondo
rotativo, denominato “Fondo rotativo per il sostegno alle imprese“,
finalizzato alla concessione di finanziamenti
agevolati alle imprese in forma di anticipazione di capitali rimborsabile
secondo un piano di rientro pluriennale.
La dotazione iniziale del Fondo è stabilita in 6 miliardi di
euro, da finanziare con le risorse del risparmio postale.
La ripartizione del Fondo è
rimessa a delibere del CIPE - presieduto
dal Presidente del Consiglio in maniera non delegabile - sottoposte al
controllo preventivo della Corte dei conti: il Fondo è ripartito per
essere destinato ad interventi
agevolativi alle imprese, individuati dalle stesse delibere sulla base degli
interventi già disposti a legislazione vigente e per i quali sussiste
apposito stanziamento di bilancio (comma 355).
Al Ministro competente è attribuita la
funzione di stabilire, con decreto di natura non regolamentare i requisiti e le
condizioni per l'accesso ai finanziamenti agevolati (comma 357). Al Ministro
dell'economia e delle finanze è attribuita, invece, la competenza a
determinare il tasso di interesse - da disporre con decreto di natura non
regolamentare - da applicare alle somme erogate in anticipazione.
La disciplina del Fondo rotativo di cui sopra è stata quindi
modificata dall’art. 6 del D.L. 14 marzo 2005, n.
35, convertito con modificazioni dalla legge 14 maggio 2005, n.
80.
In particolare il D.L. ha
provveduto a ridenominare il Fondo, divenuto “Fondo rotativo per il sostegno
alle imprese e gli investimenti in ricerca”, in quanto una quota - pari ad almeno il 30 per cento della dotazione
finanziaria del fondo medesimo - è stata destinata al sostegno di
attività, programmi e progetti strategici di ricerca e sviluppo delle imprese, da realizzare anche
congiuntamente a soggetti della ricerca pubblica.
L’individuazione degli obiettivi e delle modalità di utilizzo è affidata al Programma Nazionale della Ricerca (PNR), approvato annualmente dal CIPE.
Al «Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca» può fare ricorso anche il Comitato per lo sviluppo, la cui istituzione in seno al CIPE è prevista dallo stesso decreto-legge 35/05.
Al
Comitato, cui è attribuito il compito di promuovere e coordinare gli
interventi finalizzati a rafforzare la capacità innovativa e la
produttività dei distretti e dei settori produttivi è affidato,
in particolare, il compito di individuare – sulla base della diagnosi delle
tendenze e delle prospettive dei settori produttivi - le priorità e la
tempistica degli interventi settoriali.
Per una più ampia descrizione della
normativa sull’istituzione ed il funzionamento del Fondo rotativo si rinvia
alla scheda Attività
produttive - Fondo rotativo di sostegno.
Il D.L. n. 35/05 ha
introdotto anche altre disposizioni in materia di incentivi alle imprese.
In particolare, l’art. 8 del D.L.
ha modificato la disciplina relativa alla concessione degli incentivi alle imprese nelle aree sottoutilizzate
(v. capitolo Gli
incentivi nelle aree sottoutilizzate) operando la revisione
dei meccanismi che presiedono alla concessione degli incentivi come definiti
dal decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, convertito, con modificazioni, dalla
legge 19 dicembre 1992, n. 488,
ovvero come disposti nell’ambito degli strumenti della programmazione negoziata (patti territoriali, contratti di
programma e contratti d’area).
I principi introdotti sono volti alla sostituzione dei finanziamenti a fondo perduto con prestiti agevolati,
promuovendo al tempo stesso il coinvolgimento degli istituti bancari nel finanziamento degli investimenti
oggetto di agevolazioni.
E’ infatti previsto che il finanziamento in conto capitale, vale a dire
a fondo perduto, non possa superare la metà del finanziamento
complessivo. Almeno il restante 50% del finanziamento dovrà essere
dunque costituito da un prestito, con obbligo di restituzione.
La restante quota erogata in forma di prestito dovrà constare, a
sua volta, di due voci, di pari importo:
§
un prestito agevolato, alle condizioni che
saranno fissate dal CIPE, e comunque ad un tasso d’interesse annuo non
inferiore allo 0,50%;
§
un prestito bancario ordinario a tasso di
mercato.
Dovrà
inoltre essere garantito l'impegno finanziario dei soggetti che valutano
positivamente le domande di ammissione alle agevolazioni e curano
l'effettuazione dei rimborsi del prestito nelle sue due componenti. Le banche
che concludono positivamente l’istruttoria sulla domanda di agevolazione
saranno pertanto coinvolte nel finanziamento dell’iniziativa, con riferimento
alla quota che viene concessa attraverso un prestito a tasso di mercato ordinario.
Nel delineare inoltre i parametri che dovranno essere considerati ai
fini della formazione delle graduatorie, la nuova disciplina indica, fra gli
altri, il criterio di privilegiare le istanze relative a investimenti per i
quali sia meno elevata la quota di contributi a fondo perduto richiesta [3].
Per quanto riguarda infine le disposizioni del D.L. n 35/05 che prevedono incentivi per le imprese sotto forma di premio di concentrazione si rinvia al capitolo Politiche per la competitività.
L’apparato produttivo italiano si caratterizza per una rilevante presenza di imprese di piccole dimensioni accompagnata da un accentuato localismo produttivo. Nel corso della XIV legislatura numerosi interventi adottati a sostegno delle piccole e medie imprese sono stati volti ad incrementare il loro grado di conoscenza tecnologica e ad accrescere la loro collaborazione con gli istituti di ricerca.
Tra gli interventi volti al potenziamento delle piccole e medie imprese nonché alla diffusione presso di esse della cultura dell’innovazione tecnologica si segnalano i seguenti[4]:
§ Legge n. 273 del 12 dicembre 2002 recante “Misure per favorire l’iniziativa privata e lo sviluppo della
concorrenza”. In particolare le disposizioni del Capo I della legge recano interventi volti alla promozione e allo
sviluppo delle piccole e medie imprese, sia attraverso la razionalizzazione e
la semplificazione di interventi preesistenti, sia attraverso l’introduzione di
nuove misure di sostegno. Tra queste si segnalano le agevolazioni a favore delle pmi del settore tessile, concesse, nei
limiti della disciplina comunitaria sugli aiuti de minimis, al fine di sostenere programmi di sviluppo e di innovazione
nelle PMI dei settori tessile, dell'abbigliamento e calzaturiero,
specificamente diretti alla ideazione di nuove collezioni di prodotti;
§ Piano per l’innovazione digitale nelle
imprese. Nel
luglio 2003, il Ministro per le attività produttive ed il Ministro per
l'innovazione e le tecnologie hanno presentato un programma coordinato di
interventi economici, normativi, strutturali, denominato "Piano per l'innovazione digitale nelle
imprese". Il Piano definisce un insieme di interventi diretti a
stimolare e coordinare gli investimenti pubblici e privati nell'innovazione
tecnologica nei settori tradizionali e ad alta tecnologia. Nell'ambito degli
interventi indicati dal Piano, particolare importanza rivestono le misure di
cui alla legge n. 46/82;
§
Decreto del Ministro delle
attività produttive e del Ministro per l’innovazione e le tecnologie del
15 giugno 2004 “Costituzione
di una sezione speciale del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese
dedicata all’innovazione tecnologica”.
[1] A quest’ultimo proposito va peraltro
ricordato come il D.Lgs. n. 123/1998, recante “Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno
pubblico alle imprese a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge
15 marzo 1997, n. 59 “, abbia disciplinato in via generale le diverse
tipologie di procedimenti amministrativi che possono essere adottati per gli
interventi di sostegno alle attività produttive.
[2] Si ricordano i principi e criteri previsti per l’esercizio della delega:
la
normativa in materia di sostegno pubblico per lo sviluppo delle attività
produttive dovrà essere articolata in modo da assicurarne il
coordinamento con gli obiettivi di politica industriale fissati da Governo e
dal Parlamento con l’approvazione del Documento di programmazione economico-finanziaria,
tenendo conto dei diversi inquadramenti degli aiuti previsti dalla normativa
dell'Unione europea, nonché nel rispetto dell’articolo 117 della Costituzione;
la
normativa primaria dovrà limitarsi all’individuazione dei requisiti
sostanziali per la concessione degli interventi;
i procedimenti amministrativi dovranno essere delegificati mediante rinvio alla fonte regolamentare dello Stato e alla normazione regionale, secondo le rispettive competenze;
Tra i
principi fondamentali della legislazione regionale dovranno essere definiti le
priorità di intervento a favore delle aree territoriali meno sviluppate
e delle zone montane e il raccordo tra i diversi strumenti di incentivazione
anche di carattere fiscale, con la previsione di procedure semplificate per le
imprese artigiane e le piccole e medie imprese.
[3] I finanziamenti pubblici agevolati di cui
sopra possono essere erogati a valere sulla quota del Fondo rotativo per il
sostegno alle imprese, stabilita con le delibere del CIPE di ripartizione del
Fondo, di cui all’articolo 1, comma 355 della Legge Finanziaria 2005. In questa
ipotesi trova applicazione il comma 360 dell’articolo 1 della medesima legge
finanziaria, in base al quale, sulle somme erogate in anticipazione, è
riconosciuto alla Cassa depositi e prestiti il rimborso delle spese di gestione
del Fondo rotativo in misura pari allo 0,40 per cento complessivo delle somme
erogate annualmente.
[4] Per una più ampia esposizione dei contenuti di taluni provvedimenti si rinvia alla scheda di Attività produttive - Fondo rotativo di sostegno.