Questa scheda ricostruisce sinteticamente le manovre di finanza pubblica per gli anni dal 2002 al 2005, riportando un confronto tra i risultati e le previsioni del Governo.
Si segnala peraltro che il confronto con le previsioni risulta complicato dal fatto che i dati relativi ai conti pubblici sono stati negli ultimi anni oggetto ripetutamente di riclassificazioni contabili (da ultimo il 1° marzo 2006) (v. scheda Le riclassificazioni contabili). Si riporta comunque sia il consuntivo ISTAT dell’anno di riferimento, sia l’ultimo consuntivo ISTAT rivisto in base ai nuovi criteri classificatori.
Indebitamento netto e saldo primario della Pubblica Amministrazione
2002
(dati SEC 95 - Valori in % del PIL e in milioni di euro)
|
|
Indebitamento netto |
Saldo primario |
||
|
|
tendenziale |
programmatico |
tendenziale |
programmatico |
|
DPEF
2002-2006 (16 luglio 2001) |
1,7 |
0,5 |
4,4 |
5,5 |
|
Nota
aggiornamento DPEF (ottobre
2001) |
|
0,5 |
|
5,3 |
|
RTC
1/2002 (aprile 2002)
|
0,5 |
5,1 |
||
|
DPEF
2003-2006 (9 luglio 2002) |
1,1 |
4,7 |
||
|
Consuntivo
ISTAT (1° marzo 2003) |
2,3 |
3,4 |
||
|
ISTAT (marzo 2006) – dati
revisionati* |
2,9 |
2,7 |
||
* ISTAT, Conti economici nazionali (1° marzo 2006). Revisione generale effettuata in ottemperanza alle
regole comunitarie.
Il DPEF 2002-2006,
presentato dal Governo Berlusconi nel luglio 2001, poco dopo l’insediamento,
confermava gli obiettivi programmatici di finanza pubblica del DPEF precedente,
che indicavano per il 2002 il
raggiungimento di un rapporto tra deficit e PIL (indebitamento netto) dello 0,5
per cento e di un saldo primario del 5,5 per cento (rivisto al ribasso dello
0,2 per cento dalla nota di aggiornamento).
Il DPEF, che abbracciava un periodo di cinque anni,
coincidente con la durata della legislatura, si prospettava una serie ampia di
interventi di riforma in una pluralità di settori, volti al rilancio
dell’economia ed al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.
La manovra per il 2002, presentata
dal Governo alla fine di settembre 2001, indicava un impatto correttivo netto
rispetto agli andamenti tendenziali di oltre 9 miliardi di euro.
In particolare, il complesso degli
interventi riferiti al 2002 consentiva di reperire risorse per un importo pari
a circa 17 miliardi di euro, di cui 8 miliardi erano destinati ad interventi a
sostegno dello sviluppo.
Al raggiungimento degli obiettivi
della manovra per il 2002, hanno concorso anche i provvedimenti adottati dal
Governo a partire dal luglio 2001, nell’ambito della cd. “manovra dei cento
giorni”.
La
manovra è stata dunque realizzata attraverso i seguenti strumenti normativi:
§
il decreto-legge 25 settembre 2001, n. 350 (convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 409), recante disposizioni
urgenti in vista dell'introduzione dell'euro in materia di tassazione dei
redditi di natura finanziaria, di emersione di attività detenute all'estero, di
cartolarizzazione e di altre operazioni finanziarie;
§
il decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351 (convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410), recante disposizioni
urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio
immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare;
§
la legge 18 ottobre 2001, n. 383, recante primi interventi per il
rilancio dell’economia (cd. legge Tremonti-bis);
§
la legge 28 dicembre 2001, n. 448 - legge finanziaria per il 2002;
§
la legge 28 dicembre 2001, n. 449 - legge di bilancio per il 2002;
La manovra prevede maggiori
entrate per 14.740 milioni di euro a fronte di sgravi fiscali per 3.260
milioni.
Le maggiori entrate sono per la maggior parte connesse con la realizzazione del programma di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico, con interventi relativi all’emersione del lavoro irregolare e al rientro dei capitali dall’estero in base ai provvedimenti approvati all’inizio della legislatura (nell’ambito della cd. “manovra dei cento giorni”) e con le disposizioni relative al trattamento fiscale dei cespiti aziendali.
In particolare si prevedono maggiori entrate:
a) per oltre 7 miliardi di euro di euro in relazione alle dismissioni immobiliari;
b) per circa un miliardo di euro di euro in relazione all’ emersione del lavoro irregolare,
c) per circa un miliardo di euro dal rientro dei capitali dall’estero;
d) per oltre 500 milioni di euro da giochi e lotterie;
e) per 2 miliardi e mezzo di euro in relazione alla rivalutazione volontaria dei cespiti;
f) per 830 milioni di euro in relazione alla modifica delle aliquote IRPEF;
g) per 860 milioni di euro in relazione ad interventi concernenti le imprese, quali gli studi di settore;
h) per 230 milioni di euro dalla realizzazione dell’anagrafe dei beni immobili.
Le minori entrate sono per lo più relative ad agevolazioni per le famiglie, con la concessione di sgravi in relazione alla composizione del nucleo familiare e la proroga delle agevolazioni per le ristrutturazioni edilizie.
Gli interventi più rilevanti comportano minori entrate:
a) per 1.130 milioni di euro di euro, in relazione all’aumento delle detrazioni per i figli a carico;
b) per 500 milioni di euro in relazione alla proroga delle disposizioni in materia edilizia;
c)
per 720 milioni di euro, in relazione a sgravi
contributivi.
Sul versante delle spese, la manovra prevede maggiori spese per 6.250 milioni di euro e risparmi per 3.870 milioni di euro.
Le maggiori spese sono imputabili soprattutto ai rinnovi contrattuali e all’aumento delle pensioni minime. Sono inoltre costituiti fondi per la progettazione delle ,opere pubbliche a carattere regionale e per la realizzazione di infrastrutture locali, per la salvaguardia ambientale, per lo sviluppo socio-economico e per la riqualificazione urbana dei comuni.
Gli interventi più rilevanti comportano maggiori spese:
a) per 1.850 milioni di euro in relazione ai rinnovi contrattuali;
b) per 2.180 milioni di euro per l’aumento delle pensioni minime;
c) per 1.290 milioni di euro in relazione ad interventi per l’occupazione, il Mezzogiorno, le infrastrutture e le imprese.
I risparmi sono principalmente conseguiti attraverso il cd. patto di stabilità interno e interventi nel settore del pubblico impiego ed in materia di consumi intermedi. Sono poi previste disposizioni volte ad aumentare la redditività delle fondazioni bancarie, diminuendo conseguentemente gli stanziamenti nei settori di intervento delle medesime (politiche sociali e spettacolo).
Gli interventi di maggior rilievo comportano minori spese:
a) per 1.190 milioni di euro di euro in conseguenza del patto di stabilità interno;
b) per 810 milioni di euro nell’ambito del pubblico impiego;
c) per 590 milioni di euro attraverso interventi sui consumi intermedi e sugli enti pubblici;
d)
per 200 milioni di euro in conseguenza della riforma delle fondazioni bancarie.
Nel corso dell’anno si è tuttavia registrato un
peggioramento dell’andamento dei conti pubblici, determinato dal sensibile
rallentamento del tasso di crescita dell’economia e da una forte contrazione,
rispetto alle stime, del gettito tributario, che ha indotto il Governo a
rivedere al ribasso gli obiettivi di finanza pubblica nella relazione
trimestrale di cassa .
La situazione determinatasi ha indotto il Governo ad
adottare, nella seconda parte dell’anno, alcuni interventi correttivi, per lo
più attraverso lo strumento del decreto-legge: si tratta, in particolare, del
DL n. 138 del 2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 178, del DL
n. 209 del 2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 265 e, infine,
del DL n. 253 del 2002.
Le misure assunte hanno interessato, in particolare, il
settore della spesa farmaceutica, l’introduzione di procedure di monitoraggio
sull’utilizzo dei crediti di imposta, allo scopo di mantenere gli oneri
derivanti dall’utilizzo di tali strumenti in linea con le previsioni di spesa,
nonché la parziale revisione della disciplina della tassazione dei redditi di
impresa, con specifico riferimento al regime cd DIT.
Infine, con il decreto-legge n. 194 del 2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 246, le finalità di controllo dei saldi sono state perseguite attraverso significative modificazioni della disciplina contabile, concernenti, in particolare, gli effetti derivanti dall’esaurimento delle risorse destinate a ciascun intervento mediante una espressa autorizzazione di spesa e la facoltà per il Ministro dell’economia e delle finanze, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, di limitare l’assunzione di impegni di spesa e l’emissione di titoli di pagamento sulla generalità degli stanziamenti di bilancio non obbliga tori, nonché di ridurre le spese di funzionamento degli enti e organismi pubblici non territoriali.
L’anno si è chiuso con un
indebitamento netto del 2,3 per cento, divenuto 2,9 per cento a seguito delle
revisioni dell’ISTAT, e con un avanzo primario del 3,4 per cento, divenuto 2,7
per cento a seguito delle revisioni.
Indebitamento netto e saldo primario della Pubblica Amministrazione
2003
(dati SEC 95 - Valori in % del PIL e in milioni di euro)
|
|
Indebitamento netto |
Saldo primario |
||
|
|
tendenziale |
Programmatico |
tendenziale |
programmatico |
|
DPEF
2003-2006 (9 luglio 2002) |
1,6 |
0,8 |
4,3 |
5,1 |
|
Nota
aggiornamento DPEF (settembre
2002) |
|
1,5 |
|
4,5 |
|
RTC
1/2003 (aprile 2003)
|
2,3 |
3,2 |
||
|
DPEF
2004-2007 (17
luglio 2003) |
2,3 |
3,0 |
||
|
Consuntivo
ISTAT (1° marzo 2004) |
2,4 |
2,9 |
||
|
ISTAT (marzo 2006) – dati
revisionati* |
3,4 |
1,7 |
||
* ISTAT,
Conti economici nazionali (1° marzo 2006).
Revisione generale effettuata in ottemperanza alle regole comunitarie.
Il DPEF 2003-2006 indicava un obiettivo di indebitamento
netto per il 2003 pari allo 0,8 per cento e di avanzo primario pari al 5,1 per
cento. Tali obiettivo venivano abbassati, rispettivamente, all’1,5 per cento ed
al 4,5 per cento nella nota di aggiornamento al DPEF - presentata nel settembre
2002 in concomitanza con la manovra di finanza pubblica - in conseguenza del
ridimensionamento delle prospettive di crescita economica.
Per conseguire i
suddetti obiettivi, il Governo presentava una manovra finanziaria il cui impatto correttivo netto (sottratta
l’incidenza delle misure espansive di aumento delle entrate e di diminuzione
delle spese) era valutato, sulla base dei dati contenuti nella Relazione
previsionale e programmatica, in 12,4 miliardi di euro (circa l’1% del PIL).
La
manovra è stata realizzata attraverso i seguenti strumenti normativi:
§
legge 27 dicembre 2002, n. 289 - legge finanziaria per il 2003;
§
legge 27 dicembre 2002, n. 290 - legge di bilancio per il 2003.
L’articolato della legge finanziaria per
il 2003 (legge n. 289/2002) contiene interventi
correttivi, i cui effetti finanziari, con
riferimento all’indebitamento netto, sono stimati complessivamente in 17.190 milioni di euro.
In particolare gli
interventi correttivi comprendono:
§
maggiori entrate per 9.110
milioni di euro. Le maggiori entrate sono connesse, in particolare:
a)
alle
misure relative a concordati e condoni (articoli 7, 8, 9, 11, 12, 14, 15, 16 e
17) per un importo complessivo di 5.930 milioni di euro;
b)
alla
riapertura dei termini per il rimpatrio e la regolarizzazione di attività
detenute all’estero (c.d. scudo fiscale, articolo 20), il cui gettito è stato
stimato in 2.000 milioni di euro;
c)
alla
modifica del regime fiscale degli apparecchi di intrattenimento (articolo 22),
per un importo di 650 milioni di euro;
§
minori spese correnti per 5.800
milioni di euro, riconducibili, in particolare:
a)
alla
riduzione degli stanziamenti del bilancio dello Stato per consumi intermedi
(articolo 23, comma 1) per 580 milioni di euro;
b)
alla
riduzione delle spese di funzionamento degli enti previdenziali (articolo 23,
comma 3), per un importo di 100 milioni di euro;
c)
al
patto di stabilità interno per un importo di 2.200 milioni di euro;
d)
agli
adempimenti cui sono tenute le regioni ai fini del controllo della spesa
sanitaria (articolo 52, comma 4), per un importo di 1.080 milioni di euro;
e)
alla
predisposizione del prontuario farmaceutico (articolo 52, comma 11), per un
importo di 700 milioni di euro;
§
minori spese in conto capitale per 2.280
milioni di euro, relative, principalmente:
a)
all’istituzione
dei fondi rotativi per le imprese e alla riprogrammazione dei bandi relativi
alla legge n. 488/1992 (articolo 72), per un importo di 1.400 milioni di euro;
b)
alla
riduzione del fondo per lo sviluppo degli investimenti degli enti locali
(articolo 31, comma 11): 500 milioni di euro.
Al tempo stesso, l’articolato della legge finanziaria
contiene misure espansive che
comportano un peggioramento dell’indebitamento netto valutato in circa 8.290 milioni di euro.
Gli interventi
espansivi sono individuabili in:
§
minori entrate per 4.860
milioni di euro, connesse, principalmente, alla revisione della disciplina
dell’IRPEF (articolo 2), in relazione alla quale è stimata una diminuzione di
gettito pari a circa 3.700 milioni di euro;
§
maggiori spese correnti per 2.400
milioni di euro, relative, principalmente, agli stanziamenti per il rinnovo
dei contratti nel pubblico impiego (articolo 33, commi 1-4), pari a circa 700
milioni di euro;
§
maggiori spese in conto capitale per 1.030
milioni di euro, riconducibili, in particolare, al fondo per le aree
sottoutilizzate (articolo 61), con riferimento al quale sono previste spese
incidenti sull’indebitamento netto per 200 milioni di euro.
Complessivamente,
tenendo conto anche degli interventi espansivi, le disposizioni contenute
nell’articolato della legge finanziaria avrebbero produrre un effetto netto di miglioramento dei saldi di
8.900 milioni di euro.
Nella valutazione
dell’impatto della legge finanziaria occorre, inoltre, tener conto che le tabelle comportavano, complessivamente,
maggiori oneri, rispetto alla
legislazione vigente, per circa 557
milioni di euro.
Rispetto alle
disposizioni contenute nelle legge finanziaria, la manovra prospettata dal
Governo comprende ulteriori risparmi di spesa (nell’ambito dei quali sono da
computare gli effetti derivanti dall’esclusione dell’ANAS dal settore delle
amministrazioni pubbliche), valutabili nella misura di circa 3,4 miliardi di
euro.
Nonostante l’entità
della manovra iniziale, in corso d’anno è emersa l’esigenza di effettuare
ulteriori interventi correttivi, per lo più affidati a decreti-legge; parte di
questi interventi ha esteso, anche sotto il profilo temporale, l’ambito di applicazione
delle misure, volte al conseguimento di maggiori entrate, già presenti nella
legge finanziaria. Più precisamente, gli interventi in corso d’anno hanno
riguardato la proroga dei termini per l’adesione alle sanatorie fiscali e per
la regolarizzazione delle attività detenute all’estero, l’effettuazione di
dismissioni immobiliari e l’incremento dell’acconto dovuto dai concessionari
della riscossione (decreto-legge n. 59/2003, non convertito, decreto-legge n.
102/2003, non convertito, e decreto-legge n. 143/2003, convertito dalla legge
n. 212/2003).
L’anno si è chiuso con un
indebitamento netto del 2,4 per cento, divenuto 3,4 per cento a seguito delle
revisioni dell’ISTAT, e con un avanzo primario del 2,9 per cento, divenuto 1,7
per cento a seguito delle revisioni.
Indebitamento netto e saldo primario della Pubblica Amministrazione
2004
(dati SEC 95 - Valori in % del PIL e in milioni di euro)
|
|
Indebitamento netto |
Saldo primario |
||
|
|
tendenziale |
programmatico |
tendenziale |
programmatico |
|
DPEF
2004-2007 (17 luglio 2003) |
3,1 |
1,8 |
1,9 |
3,1 |
|
Nota
aggiornamento DPEF (settembre
2003) |
|
2,2 |
|
2,9 |
|
RTC
1/2004 (aprile 2004)
|
2,9 |
2,2 |
||
|
DPEF
2005-2008 (29
luglio 2004) |
2,9 |
2,4 |
||
|
Consuntivo
ISTAT (1° marzo 2005) |
3,0 |
2,0 |
||
|
ISTAT (marzo 2006) – dati
revisionati* |
3,4 |
1,3 |
||
* ISTAT, Conti economici nazionali (1 marzo 2006). Revisione generale effettuata in ottemperanza alle regole comunitarie.
Il DPEF 2004-2007 prevedeva per il
2004 un obiettivo di indebitamento netto dell’1,8 per cento, rivisto al 2,2 per
cento nella nota di aggiornamento di fine settembre 2003, in conseguenza
dell’andamento non favorevole del tasso di crescita del PIL nel 2003
(lievemente negativo per due trimestri consecutivi) e dei relativi riflessi sul
rapporto deficit/PIL del 2003 medesimo.
Per conseguire gli
obiettivi di finanza pubblica fissati per il 2004, il Governo ha presentato,
alla fine di settembre 2003, una manovra
finanziaria, il cui valore complessivo era stimato in 16 miliardi di euro, e l’impatto correttivo netto rispetto agli
andamenti tendenziali in 11 miliardi di euro (0,8% del PIL).
La quota restante
della manovra, pari a 5 miliardi di euro,
veniva destinata a finanziare interventi
a sostegno dello sviluppo, mediante minori entrate o maggiori spese.
La manovra è stata
effettuata affiancando all’ordinario strumento della legge finanziaria un
provvedimento d’urgenza in materia di sviluppo e correzione dei conti pubblici.
In particolare, la
manovra è stata realizzata attraverso i seguenti strumenti normativi[1]:
§
il decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
“Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell’andamento dei conti pubblici” (convertito, con modificazioni, dalla legge
24 novembre 2003, n. 326);
§
la legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge
finanziaria per il 2004):
§
la legge 24 dicembre 2003, n. 351 (legge di
bilancio per il 2004).
Mentre le
disposizioni contenute nel decreto-legge determinano, nel loro complesso, un
rilevante effetto correttivo, l’insieme degli interventi recati dalla legge
finanziaria per il 2004 ha carattere espansivo.
I maggiori oneri
determinati dalla legge finanziaria hanno pertanto trovato copertura in una
quota delle maggiori entrate derivanti dalle disposizioni del decreto-legge[2].
Sulla base delle
valutazioni finanziarie fornite dal Governo in relazione agli effetti delle
disposizioni contenute nei testi di legge definitivamente approvati, il decreto legge n. 269/2003 determina una
correzione dell’indebitamento netto
di circa 14 miliardi di euro, mentre
dalla legge finanziaria per il 2004
deriva un peggioramento del saldo di
circa 2 miliardi di euro.
L’impatto correttivo netto della manovra per
il 2004 è pertanto
valutabile in circa 12 miliardi di euro.
Sotto il profilo
finanziario, il complesso delle disposizioni del decreto-legge n. 269/2003 dovrebbe determinare, secondo le stime
fornite dal Governo, effetti finanziari
positivi di miglioramento dell’indebitamento netto per il 2004 stimati in
circa 14.140 milioni di euro.
In particolare, le
disposizioni contenute nel decreto-legge determinano maggiori entrate per circa 13.560 milioni di euro e minori spese per circa 580 milioni di euro.
Tra gli interventi
recati dal D.L. n. 269/2003 si indicano di seguito quelli che determinano gli
effetti finanziari più significativi.
Le maggiori entrate, pari a circa 15.000
milioni di euro, sono connesse, in particolare:
a)
alla dismissione degli immobili pubblici
(articoli 26-29), che determinano maggiori entrate stimate in 5.455 milioni di
euro;
b)
alla
disciplina relativa all’adesione al concordato
preventivo per l’esercizio in corso al 1° gennaio 2003 e per quello
successivo (articolo 33), da cui derivano maggiori entrate stimate in 3.584
milioni di euro;
c)
al condono edilizio (articolo 32), in
relazione al quale si stimano maggiori entrate per 2.786 milioni di euro, cui
si aggiungono ulteriori maggiori entrate valutate in 283,5 milioni di euro
relative all’indennità per occupazione di aree demaniali;
d)
alla riapertura dei termini previsti
relativamente alle sanatorie fiscali
introdotte dalla legge n. 289/2002 (articolo 34, comma 1), da cui si attendono
maggiori entrate per 872 milioni di euro;
e)
alla
nuova disciplina relativa a videogiochi
e scommesse (articolo 39, commi 6-15), dalla cui applicazione si stima
derivino maggiori entrate per 666,3 milioni di euro;
f)
all’incremento
dell’aliquota contributiva per lavoratori
parasubordinati (articolo 45), da cui derivano maggiori entrate per 370
milioni di euro.
Le minori spese, stimate complessivamente in circa 1.550 milioni di euro, sono riconducibili, in massima parte, alla
trasformazione della Cassa depositi e
prestiti in società per azioni (articolo 5), che dovrebbe determinare
risparmi per 800 milioni di euro.
Tra le disposizioni
che comportano minori entrate (pari
a circa 1.450 milioni di euro), si
segnala l’anticipo al 2003 del
versamento delle accise sugli oli minerali, che determina, nel 2004, minori
entrate per 978 milioni di euro (articolo 39, comma 1).
Le maggiori spese, pari a 950 milioni di
euro, sono connesse soprattutto:
a)
al
rinnovo, per il periodo 1° gennaio 2003 - 31 dicembre 2003, delle agevolazioni sul gasolio per autotrazione
(articolo 16, comma 1), che richiedono, a fini di copertura, uno stanziamento
aggiuntivo di 308 milioni di euro;
b)
alla
concessione del contributo di 1.000 euro una tantum per il
secondo figlio, nato o adottato, (articolo 21, comma 1), con riferimento al
quale sono previste maggiori spese pari a 284,3 milioni di euro per il 2004.
L’articolato della legge finanziaria (legge n. 350/2003) contiene misure che,
complessivamente, comportano sull’indebitamento netto per il 2004 un effetto di
peggioramento del saldo per circa 2.170
milioni di euro.
In particolare,
tali misure determinano maggiori spese
per circa 2.350 milioni di euro, solo in misura limitata compensate da maggiori entrate per circa 180 milioni di
euro.
Tra gli interventi
espansivi che determinano maggiori spese
correnti per complessivi 2.890
milioni di euro, si segnalano:
a)
le
risorse destinate ai rinnovi
contrattuali (compresi gli oneri contrattuali per il biennio 2002-2003
relativi al personale del comparto Sanità) e ad altre misure in materia di
pubblico impiego, relative anche al personale delle Forze armate, della polizia
e dei vigili del fuoco (articolo 3, commi 46-71 e altre disposizioni): 1.397
milioni di euro;
b)
l’istituzione del Fondo per esigenze
connesse con la proroga delle missioni
internazionali di pace (articolo 3, commi 8-9): 200 milioni di euro;
c)
la proroga dei lavoratori socialmente utili
nelle istituzioni scolastiche (articolo 3, comma 93): 350 milioni di euro;
d)
le
risorse destinate alla copertura delle disposizioni che hanno determinato oneri
maggiori rispetto agli stanziamenti autorizzati (le c.d. eccedenze di spesa) (articolo 4, comma 246): 310 milioni di euro;
e)
le
risorse destinate al ripiano di debiti
pregressi dell’ex Ministero delle finanze e del Ministero dell’interno,
questi ultimi relativi alle strutture edilizie delle Forze di Pubblica
sicurezza (articolo 3, commi 10-12) per complessivi 270 milioni di euro.
Ad interventi di conto capitale sono destinati,
complessivamente, finanziamenti per 300 milioni di euro.
Tra gli interventi
espansivi che determinano minori entrate
per complessivi 1.119 milioni di euro,
si segnalano, in particolare, i regimi
fiscali agevolati nel settore agricolo (aliquota IRAP ridotta all’1,9% e
regime speciale IVA) (articolo 2, comma 1), in relazione ai quali è stimata una
diminuzione di gettito pari a circa 748
milioni di euro.
Contestualmente, la
legge finanziaria reca interventi in relazione ai quali sono previste maggiori entrate complessive per 1.305
milioni di euro, di cui:
a)
650
milioni derivanti dall’aumento
dell’accisa sui tabacchi (all’articolo 2, comma 62 ),
b)
236
milioni connessi all’estensione del
condono al 2002 (all’articolo 2, commi 44-52);
c)
140
milioni relativi alla rivalutazione delle rendite dei terreni e dei fabbricati ai fini della determinazione
dell’imposta di registro (all’articolo 2, comma 63);
d)
126
milioni relativi alla rideterminazione dell’accisa sulla birra, sui
prodotti alcolici intermedi e sull’alcole etilico (all’articolo 2, comma 55).
Effetti restrittivi
hanno, altresì, le misure che determinano minori
spese correnti per 776 milioni di
euro e minori spese di conto
capitale per 63 milioni di euro. Tra le misure di riduzione della spesa
corrente si ricordano, in particolare, le disposizioni relative alla
restrizione delle assunzioni nel pubblico impiego (articolo 3, commi 53 e 65),
dalle quali dovrebbero derivare risparmi di spesa per complessivi 504,2 milioni
di euro.
Nella valutazione
dell’impatto della legge finanziaria occorre, inoltre, tener conto che le tabelle comportano, complessivamente, minori stanziamenti di spesa, rispetto
alla legislazione vigente, con riferimento all’anno 2004, per circa 616 milioni di euro.
Tuttavia, nel mese
di aprile, la Commissione europea, in relazione alle proprie stime degli
andamenti di finanza pubblica in Italia, che quantificavano l’indebitamento
netto nel 3,2% del PIL[3], raccomandava al Consiglio l’adozione di
una raccomandazione di allarme preventivo (cd. early-warning) per indurre
l’Italia ad assumere le misure necessarie a garantire il mantenimento di un
deficit inferiore al 3 per cento del PIL.
Il Governo italiano
assumeva l’impegno di adottare una manovra
di correzione dei conti pubblici, in conseguenza del quale il Consiglio
ECOFIN dell’11 maggio 2004, stabiliva di rinviare le proprie decisioni al fine esaminare
le misure annunciate dal Governo italiano.
In attuazione dell’impegno assunto in sede europea, il Governo adottava il decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, recante interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica (convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 161).
L’effetto complessivo della manovra correttiva è stato stimato dal Governo pari, in termini di indebitamento netto, a circa lo 0,4 per cento del PIL (5,5 miliardi di euro).
Le misure correttive contenute nel decreto-legge possono essere ricondotte ai seguenti ambiti principali di intervento:
1)
riduzione
di incentivi alle imprese e alle aree sottoutilizzate (articolo 1, commi
1-3);
2)
misure di contenimento
della spesa pubblica (articolo 1, commi 6-11)
3)
disposizioni
di carattere fiscale (articolo 2).
Altre disposizioni contenute nel decreto-legge, pur non esplicando un impatto correttivo, sono tuttavia rivolte a favorire il conseguimento dei risparmi di spesa previsti per le amministrazioni dello Stato e per le altre amministrazioni pubbliche. Si tratta dunque di norme di presidio: tali possono considerarsi la modifica della disciplina sull’acquisto di beni e servizi attraverso le convenzioni stipulate dalla CONSIP (articolo 1, comma 4) e l’introduzione dell’obbligo per gli enti locali di comunicare il referto anche alla Corte dei conti (articolo 1, comma 5).
Per ciò che attiene in particolare alle misure di contenimento della spesa pubblica, esse consistono in:
§ riduzioni di carattere trasversale di stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato, per un importo complessivo stimato in 2.540 milioni di euro in termini di indebitamento netto, relativi a:
- autorizzazioni di spesa determinate dalla tabella C della legge finanziaria (360 milioni di euro);
- autorizzazioni di spesa di carattere pluriennale (1.034 milioni di euro);
- fondi speciali di parte corrente e di conto capitale (239 milioni di euro);
- stanziamenti discrezionali per consumi intermedi (1.598 milioni di euro), investimenti fissi lordi (882 milioni di euro) e trasferimenti correnti alle imprese (150 milioni di euro);
§ riduzione del 50 per cento dei residui di stanziamento relativi a spese in conto capitale accertati al 31 dicembre 2003 (692 milioni di euro);
§ riduzione del spese per consumi intermedi degli enti previdenziali pubblici in misura non inferiore al 30 per cento;
§ riduzione delle spese delle pubbliche amministrazioni per consulenze e missioni e delle spese di rappresentanza.
Il 5 luglio 2004, il Consiglio ECOFIN ha deciso all’unanimità di non procedere alla votazione della raccomandazione di early-warning nei confronti dell’Italia.
L’anno si è chiuso con un indebitamento
netto del 3 per cento, divenuto 3,4 per cento a seguito delle revisioni
dell’ISTAT, e con un avanzo primario del 2 per cento, divenuto 1,3 per cento a
seguito delle revisioni.
Indebitamento netto e saldo primario della
Pubblica Amministrazione 2005
(dati SEC 95 - Valori in % del PIL e in
milioni di euro)
|
|
Indebitamento netto |
Saldo primario |
||
|
|
tendenziale |
programmatico |
tendenziale |
programmatico |
|
DPEF
2005-2008 (29
luglio 2004) |
4,4 |
2,7 |
0,8 |
2,6 |
|
Nota
aggiornamento DPEF (settembre
2004) |
|
2,7 |
|
2,4 |
|
RTC
1/2005 (aprile 2005)
|
2,9 |
2,1 |
||
|
DPEF
2006-2009 (16
luglio 2005) |
4,3 |
0,6 |
||
|
Consuntivo ISTAT (1° marzo
2006) |
4,1 |
0,5 |
||
Il DPEF 2005-2008, presentato nel luglio 2004, indica quale obiettivo programmatico di indebitamento netto un valore del 2,7 per cento del PIL, confermato nella nota di aggiornamento presentata contestualmente alla manovra di finanza pubblica per il 2005.
Per conseguire il predetto obiettivo, il Governo ha presentato, alla fine di settembre 2004, una manovra finanziaria il cui impatto correttivo netto rispetto agli andamenti tendenziali è stato indicato in 24 miliardi di euro.
In particolare, gli effetti delle disposizioni contenute
nell’articolato della legge finanziaria
per il 2005, nel testo definitivamente approvato (legge 30 dicembre 2004,
n. 311), determinano, secondo le stime fornite dal Governo, una riduzione
dell’indebitamento per 22,4 miliardi di euro, derivante da maggiori entrate per 10,3 miliardi di euro e minori spese per 12,1 miliardi di euro.
La manovra è stata
realizzata attraverso i seguenti strumenti normativi:
§
la
legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria per il 2005);
§
la
legge 30 dicembre 2004, n. 312 (legge di bilancio per il 2005).
Per quanto riguarda le
entrate, 7 miliardi di euro
dovrebbero derivare da dismissioni
immobiliari previste per il 2005; pertanto sono connesse ad operazioni una tantum.
Per quanto concerne le disposizioni di carattere permanente,
gli effetti dell’attuazione del secondo
modulo della riforma fiscale (4,1 miliardi di euro per il 2005) e altre
misure di riduzione del carico fiscale
(complessivamente stimate in 1,6 miliardi di euro per il 2005) sono controbilanciate dalla revisione della
disciplina degli studi di settore (circa 3 miliardi di euro di maggiori
entrate per il 2005), dall’incremento dell’imposta di bollo e di varie imposte
indirette (+1,1 miliardi di euro), dall’incremento dell’accisa sulle sigarette
(+0,5 miliardi di euro), dalle previsioni relative al gioco del lotto (+0,5
miliardi di euro) e da altre misure che determinano per il 2004 maggiori
entrate per circa 4 miliardi di euro.
Gli interventi relativi alle spese sono riconducibili in ampia misura agli effetti connessi alla
previsione del vincolo del 2%
all’incremento delle spese delle amministrazioni pubbliche (v. capitolo La “regola del 2 per cento”).
Occorre considerare che tra gli effetti computati
nell’ambito delle minori spese è compreso anche l’utilizzo, per 2 miliardi di
euro, del Fondo per gli interventi strutturali di politica economica,
alimentato dai proventi relativi al differimento al 2005 della seconda e terza
rata del condono edilizio. Le risorse in questione derivano pertanto,
sostanzialmente, da maggiori entrate.
Le misure di limitazione all’incremento della spesa relative
ai singoli comparti delle pubbliche amministrazioni determinano nel complesso
una riduzione della spesa stimata in circa 9,7 miliardi di euro per il 2005.
Più precisamente:
§
riguardo alle amministrazioni statali, la riduzione degli stanziamenti del
bilancio dello Stato e le limitazioni ai pagamenti a valere sui conti di
tesoreria dovrebbero determinare, per il 2005, minori spese correnti per 1.899
milioni di euro e minori spese di conto capitale per 2.060 milioni di euro;
§
riguardo alle regioni e enti locali, l’attuazione delle regole del patto di stabilità
interno, come ridisciplinato dalla legge finanziaria, dovrebbe determinare, per
il 2005, risparmi di spesa stimati in 1.465 milioni di euro;
§
riguardo al comparto
sanitario, agli interventi previsti nella legge finanziaria sono associati
risparmi stimati, con riferimento al conto economico delle amministrazioni
pubbliche, in 4.305 milioni di euro;
§
riguardo agli altri enti appartenenti al settore delle amministrazioni pubbliche,
sono previsti risparmi di spesa valutati in 100 milioni di euro per quanto
concerne le spese correnti e 20 milioni di euro per quanto concerne le spese di
conto capitale.
La relazione trimestrale di cassa, presentata nell’aprile 2005, rivede l’obiettivo di indebitamento netto al 2,9 per cento, prefigurando al tempo stesso uno scenario più pessimistico, legato principalmente alle contestazioni di Eurostat su alcune classificazioni dei conti pubblici italiani e all’andamento delle dismissioni immobiliari, in cui l’indebitamento netto può raggiungere un valore del 3,5 per cento.
Il DPEF 2006-2009 rivede ancora al ribasso l’obiettivo, in conseguenza anche della nuova stima di crescita nulla del PIL, e fissa per l’indebitamento netto un valore del 4,3 per cento concordato a livello europeo dopo l’apertura della procedura di deficit eccessivo nei confronti dell’Italia (v. capitolo La procedura di disavanzo eccessivo).
Per conseguire il predetto obiettivo il Governo ha presentato nel mese di ottobre una manovra correttiva, contenuta nel decreto-legge 17 ottobre 2005, n. 211[4], poi confluita nel decreto-legge n. 203/2005, collegato alla manovra di finanza pubblica per il 2006.
Secondo la relazione illustrativa al decreto-legge n. 211 del 2005, scostamenti rispetto alle previsioni si sono verificati con riferimento al mancato rispetto da parte delle diverse Amministrazioni pubbliche dei vincoli di contenimento di crescita delle spese previsti dalla legge finanziaria per il 2005, soprattutto nel comparto sanitario, e all’attuazione del programma di dismissioni immobiliari
Il Governo ha ritenuto pertanto necessario un intervento
volto contenere alcune spese delle pubbliche amministrazioni e ad agevolare il
programma di dismissioni.
L’intervento
correttivo della manovra dovrebbe risultare, secondo le stime del Governo,
pari a circa 2,66 miliardi di euro, corrispondenti a
quasi 0,2 punti percentuali di PIL.
Le principali misure correttive sull’indebitamento netto per
il 2005 contenute nel decreto-legge n. 203/2005 sono dunque le seguenti:
4)
accelerazione
delle procedure di dismissione di beni immobili dello Stato ad uso non
abitativo (articolo 11-quinquies).
Il Governo stima un miglioramento dell’indebitamento netto pari a 950 milioni di euro. La relazione
tecnica allegata al decreto-legge n. 211/2005 specifica che si tratta di
proventi non previsti nell’andamento tendenziale dei conti pubblici.
5)
modifica
della disciplina fiscale degli ammortamenti
relativa ai soggetti che esercitano attività
di trasporto e distribuzione del gas, di gestione della rete elettrica nazionale,
nonché di distribuzione di energia elettrica. (articolo 11-quater) per 911 milioni di euro.
6)
contenimento
della spesa delle pubbliche amministrazioni per 800 milioni di euro,
derivanti principalmente da:
- riduzione
delle spese per consumi intermedi dei
Ministeri e degli enti pubblici non territoriali per 430 milioni di euro (art.
11-ter, commi 1 e 4-6);
- riduzione
delle spese per investimenti fissi lordi
dei Ministeri per 170 milioni di euro (art. 11-ter, comma 1);
- riduzione
del Fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi
permanenti di natura corrente per 100 milioni di euro (art. 11-ter,
comma 3);
- riduzione degli stanziamenti aggiuntivi per l’aiuto pubblico a favore dei Paesi in via di sviluppo per 70 milioni di euro (art. 11-ter, comma 3).
Per una ricostruzione dell’ultima manovra di finanza pubblica della legislatura, si rinvia al capitolo Manovra di finanza pubblica per il 2006.
Per una breve disamina delle misure “una tantum” contenute nelle manovre di finanza pubblica si rinvia alla scheda Le misure “una tantum” nelle manovre.
[1] Si
ricorda, inoltre, che al Senato, su richiesta del Governo, è stato dichiarato
collegato fuori sessione il disegno di legge A.S. 2058 “Delega al Governo in
materia previdenziale, misure di sostegno alla previdenza complementare e
all'occupazione stabile e riordino degli enti di previdenza e assistenza
obbligatoria”, approvato dal Senato nella seduta del 13 maggio 2004.
[2] L’inserimento
del decreto-legge n. 269/2003 nell’ambito della manovra di finanza pubblica
discende dal fatto che le maggiori entrate derivanti dalle disposizioni in esso
contenute sono destinate al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica,
come espressamente previsto dall’articolo 52 del medesimo decreto-legge.
Il prospetto di copertura della legge finanziaria
evidenzia, infatti, tra i mezzi di copertura, entrate relative al D.L. n.
269/2003 per 9.126 milioni di euro nel 2004, 8.315 milioni euro nel 2005 e
8.649 milioni nel 2006.
[3] Spring
2004 Economic Forecasts (aprile 2004).
[4] Misure urgenti per il raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica e disposizioni in materia aeroportuale.