La regola del 2 per cento

Disciplina generale

La legge finanziaria per il 2005 (legge 30 dicembre 2004, n. 311) ha introdotto una regola di evoluzione della spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche (c.d. regola del 2 per cento), quale strumento di controllo delle dinamiche di spesa (v. capitolo Il controllo della spesa pubblica).

In particolare, l’articolo 1, comma 5, ha fissato, per ciascun anno del triennio 2005-2007, un limite di incremento del 2 per cento alla spesa delle amministrazioni pubbliche rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate dell’anno precedente.

Dall’applicazione del limite del 2% sono state escluse le spese relative alle seguenti categorie:

§ interessi sui titoli di Stato;

§ prestazioni sociali in denaro connesse a diritti soggettivi;

§ trasferimenti all’Unione europea a titolo di risorse proprie.

Sono inoltre state escluse dal limite del 2% le spese per gli organi costituzionali e per il Consiglio superiore della magistratura.

La regola del 2 per cento si applica alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato[1].

Essa si concretizza in regole applicabili alle singole amministrazioni o a specifici comparti di spesa.

In particolare, la legge finanziaria detta disposizioni specifiche:

a) per il bilancio dello Stato;

b) per le regioni e gli enti locali (v. capitolo Il patto di stabilità interno);

c) per la spesa sanitaria (v capitolo Il controllo della spesa sanitaria);

d) per gli enti pubblici non territoriali (v. scheda La "regola del 2 per cento" - Enti pubblici non territoriali).

La regola del 2 per cento applicata al bilancio dello Stato

I commi da 8 a 10 dell'articolo 1 della legge finanziaria 2005 definiscono le modalità con le quali il limite all’incremento della spesa, dettato in via generale per tutte le amministrazioni pubbliche, si applica al bilancio dello Stato.

In particolare, le disposizioni fissano un limite di incremento del 2% agli stanziamenti iniziali di competenza e di cassa del bilancio di previsione dello Stato per il triennio 2005-2007.

Il limite è stato calcolato assumendo come base di riferimento le previsioni iniziali dell’esercizio 2004, ridotte per effetto di quanto disposto dal decreto-legge n. 168/2004[2].

Il limite all’incremento riguarda gli stanziamenti del bilancio dello Stato relativi a spese aventi impatto diretto sul conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni.

Sono espressamente esclusi gli stanziamenti del bilancio dello Stato relativi alle seguenti tipologie di spesa:

§ spese per gli organi costituzionali; per il Consiglio superiore della magistratura; per interessi sui titoli di Stato; per prestazioni sociali in denaro connesse a diritti soggettivi; spese per trasferimenti all’Unione europea a titolo di risorse proprie;

§ spese connesse ad accordi internazionali già ratificati;

§ limiti di impegno già attivati e rate di ammortamento mutui.

In relazione alla spesa per il personale, si stabilisce che gli stanziamenti sono determinati in corrispondenza degli andamenti tendenziali risultanti dalla contrattazione.

L’elenco 2 allegato alla legge finanziaria individua le riduzioni delle dotazioni di competenza del bilancio dello Stato che discendono dall’applicazione del limite di incremento del 2%.

Come risulta dall’elenco 2, l'applicazione del limite del 2% assume come riferimento le categorie economiche e comporta una riduzione degli stanziamenti discrezionali, non aventi natura obbligatoria, riconducibili alle categorie dei consumi intermedi e degli investimenti fissi lordi[3].

Dall’elenco 2 risulta che, in termini di competenza, la rideterminazione degli stanziamenti di bilancio dovrebbe tradursi, per ciascun anno del triennio 2005-2007, in una riduzione di 1.130 milioni di euro per quanto concerne gli stanziamenti discrezionali non aventi natura obbligatoria per consumi intermedi e di 800 milioni di euro per quanto concerne gli stanziamenti discrezionali non aventi natura obbligatoria per investimenti fissi lordi.

Il monitoraggio sull’applicazione della regola del 2 per cento

Nella relazione trimestrale di cassa presentata il 5 aprile 2006, sono stati forniti alcuni dati relativi al rispetto della regola per 2 per cento.

Per quanto riguarda l’intero comparto delle amministrazioni pubbliche, le spese soggette alla regola hanno registrato un incremento del 3,8 per cento nel 2005 rispetto all’anno precedente.

Le spese, secondo le indicazioni della relazione trimestrale di cassa, dovrebbero essere depurate di alcuni oneri “straordinari” - in particolare della spesa per il programma Eurofighter (EFA) e dell’indennizzo corrisposto alla società di cartolarizzazione SCIP2 a seguito dell’intervento normativo sul prezzo di vendita degli immobili oggetto della cartolarizzazione - e considerate al lordo dei proventi da dismissioni, che nel conto della PA sono imputati a riduzione delle spese per investimenti fissi lordi (i proventi da dismissioni del 2004 sono stati superiori a quelli del 2005). In questo modo la regola del 2 per cento avrebbe nel complesso funzionato: le spese soggette alla regola risultano avere registrato un incremento dell’1,9 per cento nel 2005 rispetto all’anno precedente.

AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE: Monitoraggio regola 2 per cento

(in milioni di euro)

Totale uscite c/corr.	2002	2003	var. %	2004	var. %	2005	var. %
Spese non soggette	567.051	590.828	4,2	612.180	3,6	630.241	3,0
- Redditi da lavoro dip.	137.621	144.749		149.609		155.533
- Prestazioni sociali	214.078	224.485		234.627		241.692
- Trasferimenti a enti pubblici	-	-		-		-
- Trasf. UE	7.223	8.780		9.726		10.777
- Interessi Passivi	71.519	68.514		65.753		64.549
Totale uscite c/corr. nette	136.610	144.300	5,6	152.465	5,7	157.690	3,4
Totale uscite in c/cap.	46.932	57.060	21,6	54.496	-4,5	57.050	4,7
Spese non soggette
- Contributi ad enti pubblici	-	-		-		-
- Altri trasf. Ad enti pubblici	-	-		-		-
Tot. uscite in c/cap. nette	6.932	57.060	21,6	54.496	-4,5	57.050	4,7
TOTALE USCITE NETTE	183.542	201.360	9,7	206.961	2,8	214.740	3,8
Dismissioni	10.999	2.773		4.406		2.694
EFA						1.494
SCIP 2				50		580
TOTALE NETTO	194.541	204.133	4,9	211.317	3,5	215.360	1,9

Fonte: Relazione sulla stima del fabbisogno di cassa per l’anno 2006 e situazione di cassa al 31 dicembre 2005 (Aprile 2006)

Per quanto riguarda il comparto Stato[4], le spese soggette alla regola risultano avere avuto un incremento del 7,7 per cento nel loro complesso e dell’1,2 per cento se considerate al netto dei predetti oneri straordinari e al lordo dei proventi da dismissioni.

CONTO PA – SPESA COMPARTO STATO

	2002	2003	var. %	2004	var. %	2005	var. %
Totale uscite correnti	312.023	316.785	1,5	334.619	5,6	338.503	1,2
- Redditi da lavoro dip.	75.082	80.378		81.323		86.271
- Prestazioni sociali	3.483	3.592		3.614		2.958
- Trasferimenti ad enti pubblici	125.817	123.688		140.133		140.133
- Trasf. UE	7.223	8.780		9.726		10.777
- Interessi Passivi	69.931	66.38		63.480		62.139
Totale uscite correnti nette	30.487	33.959	11,4	36.343	7,0	36.225	-0,3
Totale uscite in c/capitale	36.146	39.208	8,5	28.997	-26,0	32.887	13,4
- Contributi ad enti pubblici	15.108	15.277		15.887		15.887
- Altri trasf. Ad enti pubblici	3.687	6.462		573		573
Tot. uscite in c/capitale nette	17.351	17.469	0,7	12.537	-28,2	16.427	31,0
TOTALE USCITE NETTE	47.838	51.428	7,5	48.880	-5,0	52.652	7,7
Dismissioni	590	431		2.243		1.099
EFA						1.494
SCIP 2				50		580
TOTALE NETTO	48.428	51.859	7,1	51.073	-1,5	51.677	1,2

Fonte: Relazione sulla stima del fabbisogno di cassa per l’anno 2006 e situazione di cassa al 31 dicembre 2005 (Aprile 2006)

Per quanto riguarda le spese dei Ministeri, dal monitoraggio effettuato risulta nel 2005 una riduzione del 13,7 per cento degli stanziamenti, del 7,5 per cento degli impegni e del 10,7 per cento dei pagamenti rispetto al 2004.

Tale risultato considera gli effetti della manovra correttiva attuata nel 2005 con il decreto-legge n. 203/2005 (v. scheda Manovre di finanza pubblica: 2002-2005). Esso sembrerebbe conseguito soprattutto grazie ad una “stretta” sugli impegni ed i pagamenti effettuata nell’ultimo mese dell’anno: i dati relativi al mese di novembre[5] riportavano infatti un aumento sia degli impegni (+4,3%) che dei pagamenti (+6,8%), a fronte di una riduzione degli stanziamenti (-14,1 per cento).

Spesa dei Ministeri

Riepilogo per categorie

Categorie economiche	Risultato2004	Limite 2005	Risultato provvisorio 2005	Variazione % su limite	Variazione % su 2004
	A	B	C	C/B	C/A
Cat. 2 Consumi intermedi (*)
Previsioni definitive Impegni Pagamenti	13.249 12.945 12.905	12.896 12.624 12.687	12.834 12.633 12.420	-0,5 0,1 -2,1	-3,1 -2,4 -3,8
Cat. 5 Trasf. a famiglie e ISP
Previsioni definitive Impegni Pagamenti	4.289 4.102 4.277	4.476 4.152 4.349	4.242 4.101 3.866	-5,2 -1,2 -11,1	-1,1 0,0 -9,6
Cat. 6 Trasf. correnti a imprese
Previsioni definitive Impegni Pagamenti	5.995 5.248 4.815	6.160 5.201 4.911	5.385 4.807 4.564	-12,6 -7,6 -7,1	-10,2 -8,4 -5,2
Cat. 7 Trasf. correnti a estero
Previsioni definitive Impegni Pagamenti	1.705 1.505 1.502	1.675 1.505 1.457	1.737 1.590 1.583	3,7 5,6 8,6	1,9 5,6 5,4
Cat. 21 Inv. fissi lordi
Previsioni definitive Impegni Pagamenti	7.794 5.524 5.554	6.069 5.732 5.802	6.487 6.206 5.457	6,4 8,3 -5,9	-16,8 12,3 -1,7
Cat. 23 Contr. inv. alle imprese
Previsioni definitive Impegni Pagamenti	13.662 11.695 9.829	12.896 11.821 10.234	9.451 8.420 6.474	-26,7 -28,8 -36,7	-30,8 -28,0 -34,1
Cat. 24 Contr. inv. alle famiglie
Previsioni definitive Impegni Pagamenti	231 115 167	227 118 171	212 108 210	-6,4 -8,4 22,5	-8,1 -6,6 25,6
Cat. 2 Contr. inv. a estero
Previsioni definitive Impegni Pagamenti	333 252 557	337 253 267	434 404 806	28,7 59,9 201,5	30,5 60,4 44,6
Totale generale
Previsioni definitive Impegni Pagamenti	47.257 41.387 39.605	44.764 41.406 39.879	40.783 38.269 35.379	-8,9 -7,6 -11,3	-13,7 -7,5 -10,7

* Per i consumi intermedi i dati sono riportati al netto delle spese di giustizia pregresse.

N.B. I dati relativi a consumi intermedi, trasferimenti correnti a estero e investimenti fissi lordi tengono conto degli effetti della manovra attuata con il DL n. 203/2005. Anche il limite 2005 è stato rivisto in riduzione in conseguenza di detta manovra.

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[1] Per il 2005 la regola del 2 per cento si applica alle amministrazioni inserite nell’elenco 1 allegato alla legge finanziaria per il 2005. Per gli anni successivi, è previsto che l’ISTAT pubblichi annualmente l’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato; cfr. elenco di cui al Comunicato ISTAT 29 luglio 2005 (Gazz. Uff. 29 luglio 2005, n. 175).

[2] Decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, “Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica”.

[3] Più precisamente, il limite del 2% riguarda le seguenti categorie, che hanno un impatto diretto sul conto economico delle amministrazioni pubbliche:

§ per le spese correnti:

- categoria 2: consumi intermedi;

- categoria 5: trasferimenti correnti a famiglie ed istituzioni sociali private (al netto delle spese per pensioni di guerra, per mantenimento e assistenza ai detenuti e per contributi ai patronati di assistenza sociale);

- categoria 6: trasferimenti correnti a imprese;

- categoria 7: trasferimenti correnti all’estero.

§ e per le spese di conto capitale:

- categoria 21: investimenti fissi lordi e acquisti di terreni;

- categoria 23: contributi agli investimenti alle imprese;

- categoria 24: contributi agli investimenti alle famiglie e alle istituzioni sociali private.

- categoria 25: trasferimenti in conto capitale all’estero.

Come precisato anche nella Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 5 dell’11 febbraio 2005, che reca alcuni chiarimenti e precisazioni in ordine al limite di incremento della spesa contenuto nella legge finanziaria per il 2005, la riduzione degli stanziamenti si è applicata tuttavia soltanto ai consumi intermedi e agli investimenti fissi lordi. Per le altre categorie, infatti, l’evoluzione degli stanziamenti a legislazione vigente si mantiene al di sotto del limite del 2%.

[4] Il comparto Stato comprende i ministeri, gli organi costituzionali, le agenzie fiscali, la Presidenza del Consiglio dei ministri, la Corte dei conti, il Consiglio di Stato e i TAR).

[5] Cfr. Ministero dell’economia e delle finanze – Ragioneria generale dello Stato, Monitoraggio degli incassi e dei pagamenti del bilancio dello Stato e della regola del 2 per cento stabilità dalla legge finanziaria per l’anno 2005 – Dati a tutto il mese di novembre.