Il controllo della spesa pubblica

L’adesione all’Unione e economica e monetaria ha inciso profondamente sulle politiche economiche degli Stati membri.

Dato il rilievo che assume a livello europeo il saldo dell’indebitamento netto, il controllo del legislatore statale si è progressivamente ampliato, coinvolgendo non solo le amministrazioni statali, ma l’intero comparto delle amministrazioni inserite del conto consolidato[1].

Il controllo non si limita così al bilancio dello Stato, ma si estende a tutti i grandi settori della spesa pubblica e in particolare:

§ agli enti territoriali (v. capitolo Il Patto di stabilità interno);

§ agli enti pubblici non territoriali (v. scheda Enti pubblici non territoriali);

§ al pubblico impiego (v. capitolo Riduzione della spesa per il personale);

§ alla spesa sanitaria (v. capitolo Il controllo della spesa sanitaria).

La seguente tabella riassume l’andamento della spesa pubblica in rapporto al PIL nel periodo 2001-2005.

	2001	2002	2003	2004	2005
Uscite correnti	43,9	43,8	44,2	44,1	44,5
- uscite correnti al netto interessi	37,6	38,3	39,1	39,3	39,9
- interessi passivi	6,3	5,5	5,1	4,7	4,6
Uscite in c/capitale	4,2	3,6	4,3	3,9	4,0
Uscite complessive	48,1	47,4	48,5	48,0	48,5

Fonte: ISTAT, Conti economici nazionali (1° marzo 2006). I dati includono la revisione generale effettuata in ottemperanza alle regole comunitarie.

Il controllo dell’Unione europea sui conti pubblici si esercita a consuntivo; ciò ha imposto l’introduzione di strumenti volti, da una parte, ad assicurare il rispetto delle previsioni di spesa contenute nelle leggi di autorizzazione alla spesa, dall’altra a consentire un intervento nella concreta fase di gestione del bilancio al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Un compiuto tentativo in questo senso è stato realizzato con il cd. “decreto-legge tagliaspese” (D.L. 6 settembre 2002, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 ottobre 2002, n. 246) (v. capitolo Il decreto-legge “tagliaspese”).

Attraverso alcune modifiche alla legge di contabilità generale dello Stato, il citato decreto-legge “tagliaspese” ha, in primo luogo, inteso rispondere all’obiettivo di rendere più cogente le disposizioni di cui all’articolo 81, quarto comma della Costituzione, in materia di copertura finanziaria delle leggi recanti nuove o maggiori spese, disponendo che ciascuna disposizione di legge che comporti nuove o maggiori spese deve:

a) indicare espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa;

ovvero in alternativa

b) indicare le relative previsioni di spesa definendo però una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione degli effetti finanziari che eventualmente eccedano le previsioni medesime.

In secondo luogo, il decreto-legge ha affrontato il problema contingente legato al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, delineando una procedura, da adottarsi qualora si rilevi uno scostamento degli andamenti degli aggregati di finanza pubblica rispetto agli obiettivi fissati dal Governo, volta a consentire una limitazione all’assunzione degli impegni e dei pagamenti da parte delle Amministrazioni statali.

Le difficoltà riscontrate nell’attuazione del decreto-legge “tagliaspese” hanno peraltro indotto il legislatore ha intervenire direttamente in via di normativa primaria, disponendo riduzioni di carattere trasversale di stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato. Con il decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168[2] è stata infatti realizzata una manovra di finanza pubblica, che faceva leva in buona parte su dette riduzioni di carattere trasversale (v. scheda Manovre di finanza pubblica: 2002-2005).

La decisione di seguire la via legislativa per interventi sugli stanziamenti di bilancio, al fine di attuare un controllo della spesa pubblica, si è poi concretizzata nell’introduzione della cd. regola del 2 per cento, operata dalla legge finanziaria per il 2005.

La “regola del 2 per cento” è una regola di evoluzione della spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche quale strumento di controllo delle dinamiche di spesa. In particolare, la legge finanziaria per il 2005 (legge 30 dicembre 2004, n. 311: art. 1, comma 5) ha fissato, per ciascun anno del triennio 2005-2007, un limite di incremento del 2 per cento alla spesa delle amministrazioni pubbliche rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate dell’anno precedente (v. capitolo La “regola del 2 per cento”).

La legge finanziaria per il 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266) ha proseguito nella strada dei tagli agli stanziamenti di bilancio, disponendo riduzioni orizzontali degli stanziamenti discrezionali relativi al consumi intermedi ed investimenti fissi lordi, riduzioni dei trasferimenti correnti alle imprese e di autorizzazioni di spesa direttamente regolate per legge (art. 1, commi 6, 13, 15, 16 e 20).

Per ciò che attiene alla fase di gestione di bilancio, la legge finanziaria per il 2006 (art. 1, commi 7 e 8) ha introdotto il divieto per le amministrazioni dello Stato di assumere mensilmente impegni per importi superiori ad un dodicesimo della spesa prevista da ciascuna unità previsionale di base[3].

E’ stato inoltre introdotto il potere per ogni Ministro di disporre con proprio decreto, anche in via temporanea, la sospensione dell'assunzione di impegni di spesa o dell'emissione di titoli di pagamento a carico di uno o più capitoli di bilancio:

a) qualora nel corso dell'esercizio l'ufficio centrale di bilancio segnali che l'andamento della spesa, riferita al complesso dello stato di previsione del Ministero ovvero a singoli capitoli, sia tale da non assicurare il rispetto delle previsioni originarie;

oppure:

b) qualora, su segnalazione del servizio di controllo interno, la prosecuzione dell'attività non risponda a criteri di efficienza e di efficacia.

Anche in tal caso comunque esclusi i capitoli riferibili ad alcune tipologie di spesa, per lo più corrispondenti a quelle escluse dal divieto di assunzione di impegni in misura superiore ad un dodicesimo della spesa prevista.

La legge finanziaria per il 2006 ha infine introdotto un limite all’acquisto di immobili da parte delle pubbliche amministrazioni (art. 1, commi 23-26).

In particolare, dal 2006, le pubbliche amministrazioni, possono annualmente acquisire immobili per un importo non superiore alla spesa media per gli immobili acquisiti nel precedente triennio. Per gli enti territoriali soggetti al patto di stabilità interno (v. scheda Patto di stabilità interno. La disciplina per il 2006-2008) è invece previsto che i trasferimenti erariali sono ridotti in misura pari alla differenza tra la spesa sostenuta nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa media sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa finalità. Le disposizioni non si applicano all'acquisto di immobili da destinare a sedi di ospedali, ospizi, scuole o asili. È altresì introdotto un sistema di monitoraggio sugli acquisti e vendite di immobili.

Tra le ulteriori misure cui si è fatto ricorso ai fini di un contenimento della spesa si ricordano inoltre l’introduzione di limitazioni alle spese delle pubbliche amministrazioni per incarichi di consulenza e di studio, a spese di rappresentanza, a spese per auto di servizio, a spese per missioni e viaggi all’estero, limitazioni riferite alla generalità delle pubbliche amministrazioni, con esclusione degli enti territoriali (in conseguenza della sentenza della Corte costituzionale n. 417/2005) (v. scheda Limiti spese consulenze e rappresentanza).

Le ultime due leggi finanziarie hanno altresì utilizzato lo strumento delle limitazioni all’effettuazione di pagamenti[4].

Particolare attenzione è stata infine dedicata agli strumenti per il monitoraggio dei conti pubblici, monitoraggio necessario per garantire la rispondenza ai parametri europei in materia di disavanzo e debito pubblico.

Fra di essi si segnala, l’introduzione, prevista dalla legge finanziaria per il 2003 (legge 27 dicembre 20002, n. 289), del SIOPE (Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici), un sistema di codificazione uniforme, applicabile a tutte le amministrazioni inserite nel conto consolidato, per tutte le operazioni di incasso e pagamento, nonché per i dati di competenza. Tale sistema consente di superare, attraverso una codifica uniforme per tipologia di enti, le differenze tra i sistemi contabili attualmente adottati dai vari comparti delle amministrazioni pubbliche, senza incidere sulla struttura dei bilanci degli enti in questione.

Il SIOPE è attualmente in fase di sperimentazione per ciò che attiene alla rilevazione degli incassi e dei pagamenti (v. scheda Monitoraggio della spesa pubblica: SIOPE).

Diversi interventi normativi sono stati inoltre volti al rafforzamento del controllo della Corte dei conti (v. scheda Il controllo della Corte dei conti).

Oggetto di numerosi interventi del legislatore – di segno talora opposto l’uno all’altro - è stata infine anche la disciplina della CONSIP, società costituita ai fini della razionalizzazione della spesa delle pubbliche amministrazioni (v. scheda La Consip).

---

[1] L’elenco delle amministrazioni inserite nel conto consolidato è pubblicato annualmente dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, comma 5, della legge finanziaria per il 2005 (legge n. 311/2004). Le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato sono state individuate nell'elenco di cui al Comunicato ISTAT 29 luglio 2005 (Gazz. Uff. 29 luglio 2005, n. 175).

[2] Convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 161.

[3] Sono esclusi dall’ambito di applicazione della norma il comparto della sicurezza pubblica e del soccorso ed alcune tipologie di spese (spese per stipendi, retribuzioni, pensioni e altre spese fisse o aventi natura obbligatoria ovvero non frazionabili in dodicesimi; spese per interessi; spese relative alle poste correttive e compensative delle entrate; spese relative ad accordi internazionali e ad obblighi derivanti dalla normativa comunitaria; spese riferite alle annualità relative ai limiti di impegno e alle rate di ammortamento mutui).

L’articolo 3 del decreto-legge 8 marzo 2006, n. 75 (convertito, con modificazioni, dalla legge 20 marzo 2006, n. 121), ha introdotto una deroga, limitatamente all’anno finanziario 2006, relativamente alle spese connesse allo svolgimento delle consultazioni elettorali e referendarie.

[4] La legge finanziaria per il 2005 (legge n. 311/2004: articolo 1, comma 15) prevedeva una limitazione dei pagamenti da parte del Fondo per le aree sottoutilizzate e del Fondo investimenti-incentivi alle imprese del Ministero delle attività produttive, nonché dei pagamenti relativi agli interventi finanziati dalla legge-obiettivo; la legge finanziaria per il 2006 ha introdotto limitazioni ai pagamenti alle spese per investimenti fissi lordi dei ministeri, alle spese di investimento dell’ANAS e alle erogazioni del Fondo per l’innovazione tecnologica (legge n. 266/2005: articolo 1, commi 32-34).